我國行政作風(fēng)建設(shè)的理性思考

摘 要 本文簡單介紹了行政作風(fēng)的內(nèi)涵以及現(xiàn)狀，理性思考了我國行政作風(fēng)建設(shè)的五個(gè)途徑。

關(guān)鍵詞 行政作風(fēng) 內(nèi)涵 現(xiàn)狀 途徑

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、行政作風(fēng)的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

行政作風(fēng)是指國家公務(wù)員在行政工作實(shí)踐中關(guān)于行政理想、行政態(tài)度、行政義務(wù)、行政良心、行政榮譽(yù)和行政技能等方面長期的習(xí)慣性表現(xiàn)。它是政府機(jī)關(guān)及國家公務(wù)員在其行政職業(yè)實(shí)踐和職業(yè)生活中，表現(xiàn)出來的體現(xiàn)其職業(yè)特征、職業(yè)道德要求和職業(yè)文化傳統(tǒng)的一貫態(tài)度和行為風(fēng)格。

政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政作風(fēng)，作為政府一貫的行政態(tài)度和行政風(fēng)格，是在長期的行政實(shí)踐活動(dòng)中逐漸形成的，也是在行政傳統(tǒng)和相關(guān)文化因素(特別是制度因素)的影響下，經(jīng)過教育、修養(yǎng)逐漸培養(yǎng)起來的。其中，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政實(shí)踐是行政作風(fēng)形成的基礎(chǔ)和根本途徑；政府機(jī)構(gòu)的組織制度、行政職業(yè)價(jià)值觀念和行政職業(yè)傳統(tǒng)等則是行政作風(fēng)形成的重要機(jī)制或制約因素；而行政道德的教育和修養(yǎng)則是培養(yǎng)行政作風(fēng)的最基本的手段。行政作風(fēng)正是在這多種主客觀因素的綜合作用下形成的。

近年來，各級(jí)政府部門采取了一系列措施來加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行政作風(fēng)建設(shè)?？偟膩砜凑畽C(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政作風(fēng)在向好的方面發(fā)展，但不可否認(rèn)的是，在各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員中仍然不同程度地存在著一些不良作風(fēng)，比如辦事效率不高、工作落實(shí)不力、虛假浮夸、奢侈浪費(fèi)、玩風(fēng)太盛、好個(gè)人主義等。這些不良作風(fēng)雖然發(fā)生在少數(shù)部門和單位以及極個(gè)別公務(wù)員身上，但產(chǎn)生的危害卻是不可低估的，它不僅直接影響著各級(jí)政府機(jī)關(guān)的形象、干群關(guān)系的改善，影響著國家的路線、方針、政策和各項(xiàng)工作決策的落實(shí)，而且還影響著政府的執(zhí)政能力，影響著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，因此，行政道德強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)及其國家公務(wù)員必須培養(yǎng)和養(yǎng)成良好的行政作風(fēng)。

二、我國行政作風(fēng)建設(shè)的理性思考

（一）健全和完善行政作風(fēng)建設(shè)的具體制度。

我國公共行政管理不論是從理論層面，還是從實(shí)踐層面看，正在經(jīng)歷由傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代公共行政的轉(zhuǎn)型，為了適應(yīng)世界公共行政的發(fā)展潮流，必須要健全和完善行政作風(fēng)建設(shè)的具體制度。筆者從以下兩個(gè)方面予以思考。

1、建立公共財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)行治理。近年來，我國各級(jí)政府的行政支出大幅度擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)與人員減不下來的主要原因之一，就在于與外部財(cái)政約束軟化有密切關(guān)系。長期以來，我國許多政府行政機(jī)構(gòu)既收錢、又花錢，收錢多多益善，花錢不受制約。一些政府部門除了財(cái)政收入外，還可以憑借手中的權(quán)力“創(chuàng)收”，這就為人員擴(kuò)編、機(jī)構(gòu)膨脹和鋪張浪費(fèi)提供了充足的財(cái)力支持，也使得政府機(jī)構(gòu)和行政官員的行政成本觀念十分淡薄。治理官僚主義、改進(jìn)行政作風(fēng)，應(yīng)努力提高政府預(yù)算與開支的法制化和透明度，將各級(jí)政府預(yù)算納入各級(jí)人大批準(zhǔn)與監(jiān)督范疇，迫使各級(jí)部門真正轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，減少不必要的會(huì)議、壓縮會(huì)議數(shù)量與規(guī)模，減少文件簡報(bào)，控制各種形式的禮儀活動(dòng)，停止各種剪彩、評(píng)比和迎來送往，領(lǐng)導(dǎo)下基層應(yīng)輕車簡從、不搞超標(biāo)準(zhǔn)接待及隆重的新聞報(bào)導(dǎo)。

2、構(gòu)建“能上能下”、“能進(jìn)能出”的用人機(jī)制。治理官僚主義作風(fēng)，制度的建設(shè)更帶有根本性和剛性。近年來，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)了一系列制度和規(guī)定，對(duì)官僚主義現(xiàn)象起到了一定的制約作用。但仍未能從根本上解決問題，“太平官”、“混事官”、“鐵交椅”和官僚主義作風(fēng)仍然大量存在。因此，必須進(jìn)一步加大干部人事制度改革力度，完善公務(wù)員制度建設(shè)，健全科學(xué)合理的用人機(jī)制，堅(jiān)持以好的作風(fēng)選人、選作風(fēng)好的人，通過公開考試招聘選拔制度、競(jìng)爭(zhēng)上崗與輪崗制度、任前公示與試用期制度、屆中考察和離任審計(jì)制度、責(zé)任追究制度，以及引咎辭職、責(zé)令辭職制度等用人機(jī)制來治理官僚主義，使“能者上、庸者下、劣者汰”，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化和整體素質(zhì)的提高。應(yīng)該特別指出的是，引咎辭職制度應(yīng)成為我國公務(wù)員管理制度體系中不可或缺的有機(jī)組成部分。

（二）行政作風(fēng)建設(shè)應(yīng)使道德與法規(guī)相結(jié)合。

當(dāng)代社會(huì)官德水準(zhǔn)的下降、不良行政作風(fēng)的產(chǎn)生，難道僅僅是秩序、規(guī)則和法治的缺失嗎？在精神與信仰的危機(jī)、靈魂無處安頓的情形嗎？現(xiàn)實(shí)告訴我們：僅有政治與行政秩序的整合、行政道德規(guī)范的制定，而不配以行政官員道德素質(zhì)與道德境界的提高也是無濟(jì)于事的。因此，我們常常看到，在實(shí)際的政治與行政實(shí)踐中，我們?nèi)鄙俚牟皇羌s束行政行為的規(guī)范與制度，而是缺少遵守這些規(guī)范與制度的自覺性?？傊?，當(dāng)前應(yīng)該把道德與法規(guī)有機(jī)地結(jié)合起來。

一般來說，良好社會(huì)風(fēng)氣的形成應(yīng)該是個(gè)體道德修養(yǎng)與社會(huì)法規(guī)建設(shè)的結(jié)合，行政作風(fēng)的建設(shè)也不例外。官德與行政作風(fēng)建設(shè)，的確需要有某種具有普遍公度性的“底線道德”，即最廣泛的可行性或可接受性道德規(guī)范，所以，需要道德法治化，需要社會(huì)法規(guī)建設(shè)。社會(huì)法規(guī)建設(shè)的核心問題是“我們應(yīng)該如何行動(dòng)”其出發(fā)點(diǎn)是關(guān)注官員的行為，而它強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)則是規(guī)則優(yōu)先，它著力強(qiáng)調(diào)的是規(guī)范控制、他律特征和約束功能，而其表現(xiàn)形式就是“禁止”與“被要求”。但是，政治與公共行政的領(lǐng)域僅僅停留在對(duì)官員“禁止”、“被要求”的“底線道德”的層面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這也不符合公共行政的本質(zhì)要求與公眾對(duì)公共行政的價(jià)值期待。而且，公共行政的理性化和規(guī)范化程度無論多么高、多么系統(tǒng)，都不可能成為一個(gè)純理性化、規(guī)范化的體系，行政官員的心理、情感和信念對(duì)于行政過程來說，是永遠(yuǎn)無法消除的影響因子，行政官員的人格與個(gè)性永遠(yuǎn)不可能被規(guī)則化，條理化。因此，在官德與作風(fēng)建設(shè)上，不僅需要社會(huì)法規(guī)建設(shè)，也需要個(gè)體道德修養(yǎng)與社會(huì)道德教育。

（三）大幅度提高跨越道德底線的成本、風(fēng)險(xiǎn)與代價(jià)。

廉潔的反義就是腐敗，它是對(duì)公共行政道德底線的跨越與踐踏，因此，“反腐”與“倡廉”總是密切相聯(lián)系的。腐敗的基本含義只有一個(gè)，那就是“行使公共權(quán)力以滿足私利”。制止行政人員跨越道德底線，除了從內(nèi)在方面強(qiáng)化行政人員道德修養(yǎng)、提高行政人員道德意志外，還必須從外在方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和體制安排，具體路徑有兩個(gè)：

1、從制度上大幅度提高腐敗的成本、風(fēng)險(xiǎn)與代價(jià)。要通過制度安排保證具體的腐敗活動(dòng)要為之付出代價(jià)，不能使腐敗活動(dòng)成為一種有利可圖的活動(dòng)，更不能使廉潔的行為成為事實(shí)上的吃虧者。對(duì)此，胡鞍鋼提出要從制度上大幅提高“四大腐敗成本”，非常有見地。一是提高查處腐敗的概率。二是加大法律懲罰程度，這包括受查處行政人員被判刑的輕重、腐敗所得錢財(cái)追繳程度等。三是提高經(jīng)濟(jì)懲罰程度。我國應(yīng)盡快對(duì)現(xiàn)行法律中涉及行賄者和受賄者的經(jīng)濟(jì)懲罰作出更加明確的規(guī)定，應(yīng)大幅度提高雙方的經(jīng)濟(jì)成本，使之為腐敗交易付出更高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。四是加大精神或者名譽(yù)損失程度。最重要的方法是將腐敗者信息公布于天下，給腐敗者及其家庭與利益相關(guān)者形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，讓其為腐敗行為付出沉重的精神代價(jià)。

2、建立公正的“德福一致”的干部選拔制度。一個(gè)公正有序的干部選拔制度應(yīng)當(dāng)是德福一致的，讓道德高尚的人配享幸福的生活。在這種制度安排中，行政人員的德行不僅是美好的，而且是有用的。如果行政人員生活在一種公正的選拔制度中，而且這種制度作出的體制性安排及其運(yùn)作機(jī)制注定了行政人員在利弊權(quán)威之下，只有選擇廉潔的道德行為才是最明智的，那么，行政人員守住道德底線就不是很難的事情。如果這種制度安排又是穩(wěn)定的，行政人員會(huì)在這種穩(wěn)定的行為選擇過程中形成一種穩(wěn)定的行為選擇模式，久而久之，這種穩(wěn)定的行為選擇就會(huì)成為如黑格爾所言的人的第二本能。

（四）加強(qiáng)社會(huì)與專職機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

社會(huì)監(jiān)督是指人民群眾、新聞媒介等對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督的主體來源廣泛、監(jiān)督有力。要想徹底轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)，掃除一切歪風(fēng)邪氣，必須在加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督上下功夫、做文章，形成一種改進(jìn)行政作風(fēng)的倒逼機(jī)制。近年來，我國在加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督方面已經(jīng)作出了一系列舉措，并取得了一定進(jìn)步。譬如，于2008年5月1日生效的《政府信息公開條例》，就極大地保障了群眾和媒體對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。雖然在具體實(shí)施的過程中還存在這樣那樣的問題，但這些都可以稱之為“成長中的煩惱”。只要我們堅(jiān)定不移地朝著這個(gè)方向努力，真心誠意、真抓實(shí)干地加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，就一定能夠促進(jìn)行政作風(fēng)的明顯好轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)監(jiān)督，防止不正之風(fēng)。目前，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)力與其職能和責(zé)任不相稱，使它難以充分發(fā)揮監(jiān)督作用。要采取措施，保證監(jiān)察機(jī)構(gòu)較好地發(fā)揮作用。同時(shí)，要健全管理機(jī)制，要建立健全公務(wù)員任期年度審計(jì)和離任審計(jì)制度，財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記和公布制度，民主評(píng)議制度，公務(wù)員廉政考察和廉政檔案制度。要健全公務(wù)員的出口機(jī)制，通過屆中審計(jì)、政績考核、民主評(píng)議、競(jìng)爭(zhēng)上崗、情況公示等方式，采取合乎法律程序的方法，疏通出口，始終保持公務(wù)員隊(duì)伍的精干、優(yōu)質(zhì)、清廉、高效。

（五）實(shí)現(xiàn)中國特色的四權(quán)分立。

關(guān)于權(quán)力的制衡，在此筆者大膽提出實(shí)現(xiàn)中國特色的四權(quán)分立：立法、行政、司法、檢察的分立。其中行政長官由黨員普選產(chǎn)生，司法、檢察權(quán)收歸中央高度集權(quán)。司法、檢察，互不隸屬。兩者共同監(jiān)督地方行政，并互相監(jiān)督對(duì)方。其中還可以考慮以檢察機(jī)關(guān)監(jiān)管新聞。行政、檢察、立法歸執(zhí)政黨掌管，司法則可以由執(zhí)政黨和參政黨共同管理。具體來說，改造政協(xié)為法協(xié)，逐漸發(fā)展成全部由法律界人士組成的機(jī)構(gòu)，其人員就可以按比例包括執(zhí)政黨、參政黨、無黨派人士。將民主黨派的力量集中于司法權(quán)，與執(zhí)政黨的紀(jì)檢大權(quán)并行，這樣可以切實(shí)有效的實(shí)現(xiàn)民主黨派和執(zhí)政黨的互相監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的人事任命掌握在中央政治局手中，檢察機(jī)關(guān)變成最直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，這樣檢察機(jī)關(guān)會(huì)有很大的實(shí)際權(quán)力。司法機(jī)關(guān)集中大量民主黨派人士，掌握的是最剛性的權(quán)力——法律，但這個(gè)權(quán)力也是最依賴實(shí)證的，司法機(jī)關(guān)基本上會(huì)變成對(duì)法律條文負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)。這樣安排權(quán)力結(jié)構(gòu)可實(shí)現(xiàn)有效的權(quán)力制衡，也完全符合我國憲法中關(guān)于執(zhí)政黨、參政黨關(guān)系的規(guī)定。立法、行政、檢察三大權(quán)力足以保證執(zhí)政黨貫徹實(shí)施其執(zhí)政意志，而集中參與司法權(quán)的民主黨派則可以依據(jù)法律武器，表達(dá)對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政水平的監(jiān)察。□

（作者：云南民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向：行政文化與倫理）

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