淺析人大對司法機(jī)關(guān)的個(gè)案監(jiān)督

摘 要 個(gè)案監(jiān)督，即對個(gè)別案件的監(jiān)督，特指“重大典型違法案件”。個(gè)案監(jiān)督的宗旨和目的在于促使公正司法，保障憲法和法律的正確實(shí)施，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，遏制司法腐敗。對兩院監(jiān)督，是憲法賦予各級人大常委會(huì)的重要職權(quán)。但目前對個(gè)案監(jiān)督仍有不同看法，筆者就這方面作些探討。

關(guān)鍵詞 人大 個(gè)案 監(jiān)督

中圖分類號： D921文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

近年來許多地方的人大都在推行個(gè)案監(jiān)督，其中的確有一些成功的事例，但是也有許多不盡人意的地方。我國《憲法》規(guī)定“法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)”，但由于國家制度、政治體制和司法制度等方面的原因，我國并不存在一般意義上的司法獨(dú)立，只能說是“相對獨(dú)立” 。而我國各級人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，當(dāng)然有權(quán)對法院的審判工作進(jìn)行監(jiān)督，這是我國政治制度和司法體制的一個(gè)特點(diǎn)。我國目前的個(gè)案監(jiān)督，可以總結(jié)為是地方人大對審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作中出現(xiàn)的違法行為、所辦錯(cuò)案，采取的一些具體監(jiān)督措施，主要又以對同級人民法院審判工作的監(jiān)督居多。

一、地方人大進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的依據(jù)

地方人大常委會(huì)開展個(gè)案監(jiān)督，一是符合法律規(guī)定。《憲法》第3條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”第41條規(guī)定：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。”《地方組織法》第44條規(guī)定，地方各級人大常委會(huì)“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會(huì)代表，受理人民群眾對上述國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的申訴和意見。”《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定：“如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以提請本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。”二是符合全國人大會(huì)議批準(zhǔn)的全國人大常委會(huì)工作報(bào)告的要求。七屆全國人大二次會(huì)議人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：“人大如果對法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見，可以聽取法院、檢察院的匯報(bào)，也可以組織調(diào)查，如確屬錯(cuò)案，可以責(zé)成法院、檢察院依法糾正或處理。”九屆全國人大二次會(huì)議人大常委會(huì)報(bào)告明確指出：“個(gè)案監(jiān)督要規(guī)范化和制度化，對在執(zhí)法檢查和人民群眾的申訴、控告、檢舉中發(fā)現(xiàn)的重大案件，各級人大常委會(huì)將考慮采用詢問、質(zhì)詢、組織調(diào)查等方式，依法進(jìn)行監(jiān)督，以促進(jìn)依法行政和公正司法。”三是全國已有10多個(gè)省、市、自治區(qū)制定了關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的地方性法規(guī)，報(bào)全國人大常委會(huì)備案后，都在得到有效實(shí)施，這些地方性法規(guī)，完全符合理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的要求。因此，地方人大常委會(huì)開展的個(gè)案監(jiān)督是有法律依據(jù)的，實(shí)踐證明這種監(jiān)督方式也是符合中國實(shí)情的。因此，地方人大常委會(huì)開展個(gè)案監(jiān)督的合法性不容質(zhì)疑。

二、人大個(gè)案監(jiān)督中存在的問題

個(gè)案監(jiān)督在我國還是新事物，既沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，也沒有具體的規(guī)定來規(guī)范。因此出現(xiàn)了不少的問題，亟須引起社會(huì)各界的高度重視。

1、集體監(jiān)督少，個(gè)人監(jiān)督多。人大集體行使職權(quán)方式是通過民主投票以少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定、決議，但不可能把“個(gè)案”拿到人大會(huì)議上去討論表決。由于集體行使職權(quán)難以操作，使得“個(gè)案監(jiān)督”在很多情況下變成了人大的某個(gè)人或某個(gè)處室在監(jiān)督案件，更有些人大代表或人大機(jī)關(guān)工作者利用其特殊身份和手中權(quán)力，對與自己有利益關(guān)系的案件或其他非典型案件提出“個(gè)案監(jiān)督”申請，甚至參與“個(gè)案監(jiān)督”，對案件的審理施加影響。這樣人大對“個(gè)案”的集體監(jiān)督權(quán)被完全架空，“個(gè)案監(jiān)督”成為一種個(gè)人行為。

2、受案標(biāo)準(zhǔn)不確定，監(jiān)督隨意性大。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定，只要申訴一般即予受理，使得個(gè)案監(jiān)督的數(shù)量不斷增加。而人大沒有足夠的人、財(cái)、物力用于解決具體的案件，案件的增加加大了人大及代表的工作量。尤其個(gè)別監(jiān)督成功的案例引起公眾注意之后，更多案件涌進(jìn)了這一渠道，使得人大不堪重負(fù)。

3、事前監(jiān)督多，事后監(jiān)督少。一些地方人大往往一受理案件就介入辦案程序，或案件還沒有經(jīng)正式處理就要求司法機(jī)關(guān)匯報(bào)，既干擾了正常的辦案程序，也往往使得司法機(jī)關(guān)無所適從。此外，只要個(gè)案實(shí)體得到了糾正，其他如程序的出入、錯(cuò)案追究、實(shí)體糾正后的執(zhí)行情況等問題還沒有引起足夠重視。

除此之外，人大個(gè)案監(jiān)督中存在的問題還有：對案件的實(shí)體監(jiān)督多，程序監(jiān)督少；個(gè)案監(jiān)督的途徑太多；個(gè)案監(jiān)督情緒化傾向明顯等等一系列問題。我們認(rèn)為作為“個(gè)案監(jiān)督”的案件，一般案情較復(fù)雜。要對此類案件進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督人員必須具有高于一般司法人員的法律素質(zhì)和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，才能確保司法的公正。但我國目前實(shí)際情況卻是具有高水平法律素質(zhì)的人才大多集中在司法機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督職能的人大代表的法律素質(zhì)不如司法機(jī)關(guān)人員。因此，個(gè)案監(jiān)督有時(shí)變成了對司法機(jī)關(guān)的一種不應(yīng)有的干擾，其負(fù)面影響不容忽視。

三、如何規(guī)范個(gè)案監(jiān)督

雖然個(gè)案監(jiān)督存在一些問題，但加以規(guī)范還是能得以發(fā)揮很大的作用。為實(shí)現(xiàn)審判公正，審判權(quán)必須受到人大權(quán)力的監(jiān)督與制約，而且還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。法國思想家孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”

1、明確個(gè)案監(jiān)督監(jiān)督范圍。個(gè)案監(jiān)督不宜把一般性質(zhì)違法違紀(jì)和實(shí)體程序處理存在輕微問題的案件或向人大來信來訪的普通案件，不分輕重一概納入個(gè)案監(jiān)督范圍。對該部分案件不宜列入個(gè)案監(jiān)督范圍的，可告知當(dāng)事人直接找法院處理，或由人大作一般來信來訪轉(zhuǎn)法院處理而不必啟用個(gè)案監(jiān)督程序。之所以個(gè)案監(jiān)督的范圍不能過大，不把一般違法違紀(jì)、處理有偏差的案件納入個(gè)案監(jiān)督范圍，是因?yàn)槿舜蟮穆毮軟Q定了其主要工作是立法。如人大介入一般具體行政或司法事務(wù)過多，勢必影響其主要職能的發(fā)揮，混淆立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。個(gè)案監(jiān)督范圍更大將影響個(gè)案監(jiān)督的效率和對影響重大案件的監(jiān)督力度。我們認(rèn)為人大的個(gè)案監(jiān)督應(yīng)該是本級轄區(qū)內(nèi)公安司法機(jī)關(guān)辦理的刑事、民商事、行政、執(zhí)行等案件，且符合下述情況之一的：（1）已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定和決定，在認(rèn)定事實(shí)上或者適用法律上確有錯(cuò)誤，造成嚴(yán)重后果，人民群眾反映強(qiáng)烈的；（2）國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法、索賄受賄以及刑訊逼供、體罰虐待等嚴(yán)重違法的；（3）公安司法機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人對其辦案人員的嚴(yán)重違法行為不嚴(yán)肅處理，隱瞞事實(shí)真相進(jìn)行庇護(hù)的；（4）雖未辦結(jié)但存在超期羈押、超期辦案、越權(quán)辦案、該立案而不立案等嚴(yán)重違反訴訟法并可能導(dǎo)致司法不公的案件。

2、遵守個(gè)案監(jiān)督的程序。對法院的個(gè)案監(jiān)督必須依據(jù)憲法、地方組織法及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，建立健全科學(xué)合理公正的程序，制定完善的制度，嚴(yán)格按法定方式和程序監(jiān)督。個(gè)案監(jiān)督的程序至少應(yīng)包括立案受理程序、調(diào)查聽證程序、研究決定程序、交辦督查程序、答復(fù)結(jié)案程序等。在立案受理程序中，當(dāng)事人對法院裁判或執(zhí)行工作和其他法院工作不服，由當(dāng)事人到人大特定的監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)申訴。個(gè)案監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)審查立案時(shí)，必須要求當(dāng)事人提交不服的申訴書、已發(fā)生法律效力的裁判文書、相關(guān)證據(jù)材料等。如未提供法院生效裁判文書和相關(guān)證據(jù)材料，則不予立案。如提供的裁判文書是尚未生效的文書，告知當(dāng)事人向上級法院上訴。如經(jīng)初步審查，當(dāng)事人申訴的理由缺乏有效證據(jù)和法律依據(jù)，或?qū)儆诋?dāng)事人站在自己單方角度對法律認(rèn)識錯(cuò)誤，則書面駁回其向人大的申訴。如經(jīng)審查當(dāng)事人提供的材料齊全，其申訴理由有一定事實(shí)和法律依據(jù)，則立案受理。

人大個(gè)案監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)對當(dāng)事人申訴立案后，不能直接啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督程序，必須對該案進(jìn)行相關(guān)和一定程度的調(diào)查，民事、行政案件要詢問對方當(dāng)事人，審查申訴當(dāng)事人申訴反映的情況是否屬實(shí)。重大疑難案件和群體上訪案件還應(yīng)舉行雙方當(dāng)事人的聽證會(huì)等。把當(dāng)事人反映的基本事實(shí)調(diào)查清楚，具體事實(shí)情節(jié)可由法院復(fù)查時(shí)查明。

審查聽證程序結(jié)束后，在研究決定程序中，先由負(fù)責(zé)個(gè)案監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)集體研究決定是否啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督程序。決定后形成書面意見報(bào)人大主任會(huì)議集體研究，再?zèng)Q定是否正式啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督。

經(jīng)人大主任會(huì)議決定進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督后，轉(zhuǎn)入交辦督查程序。由個(gè)案監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)正式向法院發(fā)出個(gè)案監(jiān)督書面意見函，并定期督查辦案進(jìn)展情況。

法院接到人大個(gè)案監(jiān)督意見函，應(yīng)立即對案件進(jìn)行認(rèn)真復(fù)查和依法再審，并將復(fù)查結(jié)果和再審結(jié)果書面報(bào)告人大個(gè)案監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)。人大對法院的復(fù)查結(jié)果和再審結(jié)果有不同意見，可向法院質(zhì)詢和協(xié)調(diào)意見。如協(xié)商不能取得一致意見，報(bào)請上級法院作出決定。人大收到法院的復(fù)查和再審結(jié)果及上級法院書面決定后，答復(fù)上訪申訴的當(dāng)事人，并將法院的書面答復(fù)結(jié)果存檔，這是答復(fù)結(jié)案程序。

3、堅(jiān)持原則。個(gè)案監(jiān)督必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)依法進(jìn)行，否則就混淆了立法權(quán)和司法權(quán)兩種不同性質(zhì)的權(quán)力。為此，個(gè)案監(jiān)督必須堅(jiān)持以下原則：

依法監(jiān)督原則。個(gè)案監(jiān)督必須在憲法和法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)依法進(jìn)行。在監(jiān)督工作中必須貫徹以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則。重點(diǎn)監(jiān)督法院拒不執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)的案件，不能以法院拒不執(zhí)行地方保護(hù)主義的地方法規(guī)規(guī)章為由啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督程序。

不告不理原則。人大的主要工作是立法和工作監(jiān)督，不是個(gè)案監(jiān)督。因此，個(gè)案監(jiān)督應(yīng)貫徹不告不理原則。當(dāng)事人不向人大反映和申訴，人大不宜主動(dòng)啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督程序。

事后監(jiān)督原則。人大在對法院監(jiān)督時(shí)，不能直接介入或從事案件的審理工作，不能對正在審理的案子作出決定或發(fā)表任何意見。審判機(jī)關(guān)有無違法，只能在其裁定、判決作出之后才能發(fā)現(xiàn)，因此，人大對法院的監(jiān)督一般應(yīng)是事后進(jìn)行。

間接監(jiān)督原則。人大在行使其對法院的監(jiān)督時(shí)，應(yīng)通過間接手段來達(dá)到監(jiān)督目的，不能越俎代皰，不能直接處理案件，改變原認(rèn)定的結(jié)論和采取的措施，人大要把監(jiān)督的意見交由有關(guān)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)依法辦理，由他們按法律規(guī)定予以糾正，全國人大常委會(huì)早在1989年3月28日向全國人大的工作報(bào)告中就已指出：“糾正錯(cuò)案應(yīng)由法院，檢察院嚴(yán)格按照法律程序去辦，人大在監(jiān)督法院和檢察院的工作時(shí)，不直接處理具體案件”。這一觀點(diǎn)實(shí)際上否定了人大直接監(jiān)督個(gè)案的權(quán)力。

集體監(jiān)督原則。人大個(gè)案監(jiān)督不能由其內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)或個(gè)人作出決定，必須由人大主任會(huì)議集體研究決定后，以人大機(jī)關(guān)名義向法院發(fā)出監(jiān)督函。

回避原則。法官在審理案件中均實(shí)行回避原則，為保證個(gè)案監(jiān)督的公正準(zhǔn)確性，人大承辦個(gè)案監(jiān)督的工作機(jī)構(gòu)和人員包括參加集體研究的主任、副主任與所監(jiān)督的案件有利害關(guān)系，應(yīng)主動(dòng)回避。未主動(dòng)回避的，當(dāng)事人有權(quán)申請回避。

法院自己糾正原則。人大對法院個(gè)案監(jiān)督只能是督促法院糾正錯(cuò)誤的裁判，具體怎樣糾正，可以提建議，但其實(shí)體處理和程序只能由法院按照法律規(guī)定進(jìn)行，人大不宜直接對案件作出處理和答復(fù)當(dāng)事人?

監(jiān)督與支持結(jié)合原則。人大個(gè)案監(jiān)督的案件經(jīng)法院復(fù)查和再審，確無錯(cuò)誤，當(dāng)事人反映和申訴的問題不屬實(shí)或缺乏法律依據(jù)，而當(dāng)事人仍然不服，繼續(xù)糾纏或上訪的，人大個(gè)案監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)宜做好服判息訴工作，并支持司法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅執(zhí)法。

總之，個(gè)案監(jiān)督這種監(jiān)督形式是符合憲法和法律規(guī)定的，是和諧社會(huì)的要求。筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)由全國人大或者常委會(huì)全將個(gè)案監(jiān)督統(tǒng)一作出法律規(guī)定，將個(gè)案監(jiān)督上升為法律規(guī)范，這樣才有利于加強(qiáng)和規(guī)范個(gè)案監(jiān)督，做到既不失職又不越權(quán)；有利于促進(jìn)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，遏止司法腐敗；有利于維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；有利于進(jìn)一步發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)在依法治國中的職能作用。

（作者：廈門市翔安區(qū)人民法院審判員，法律碩士）

注釋：

龍宗智、李常青.論司法獨(dú)立與司法受制.法學(xué).1998年第12期第37頁.

[法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）.商務(wù)印書館，1961年版第154頁.

王利明.司法改革研究（修訂本）.法律出版社，2001年版第507頁.