我國農村“兩架馬車”問題淺析

摘 要 隨著政治體制改革和民主自治在農村的不斷發展，農村黨支部和村民委員會這“兩架馬車”常常背道而馳，帶來的矛盾和混亂也屢見不鮮，本文試分析“兩架馬車”相逆的表現和原因，并提出一些可供參考的解決的思路。

關鍵詞 農村 黨支部 村委會 兩委 兩架馬車

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A

一、我國農村“兩架馬車”的工作現狀分析

改革開放以后，為了擴大基層民主，更好地發展農村經濟，村不再作為政權的一級行政組織，而通過由村民民主選舉產生的村民委員會來進行民主自治。同時，村黨支部仍然秉承其領導核心的歷史地位，對農村經濟建設和社會發展中的重大問題進行指導。這樣就形成了我國農村政治體制中的“兩架馬車”，農村建設中的領導者——農村黨支部和農村建設中的管理者——村民委員會。

（一） “兩架馬車”行進中的助推力。

一些助推力也正悄悄地作用于這兩架馬車，這也是我國民主政治和民主意識發展的必然結果。首先，村委會的自治作用正在逐步顯現。村委會是村民自治組織，其成員由村民全體投票選舉產生，代表著自身的意志。黨和國家在民主建設的過程中越來越重視這個自治組織的作用，不斷通過相關的法律法規來賦予這個組織更多的權利。其次，為了進一步充實兩委的人才隊伍，提升兩委人員素質和工作效率，國家實行了大學生村官計劃，通過人才支持來使得兩委工作更加的科學和民主，以讓“兩架馬車”走的更快更穩更好。最后，農村經濟發展這一主要工作目標也使得“兩架馬車”有了一個基本的“共同目標”，在這樣一個共同目標的指引下，才使得“兩架馬車”在未來的前進道路存在著進一步合作而非利益爭奪成為可能。

（二）“兩架馬車”行進中的磕磕絆絆。

就目前農村兩委的工作現狀看來，這兩架馬車總體上并沒有實現并駕齊驅的目的，甚至在一些場合出現了背道而馳的現象，尤其是在權力和職責的劃分上出現了無止境的糾纏，磕磕絆絆成為時有發生。農村村民自治使得村委會由村民自主選舉產生，而黨支部由上級任命形成，兩者的權力來源雖然不同但均是合法的，當矛盾產生時，如果不能協調解決，就會出現四種情形：黨支部駕馭村委會、村委會控制黨支部、兩者實力相當反向拉扯、不戀權力而不問政事。前兩者背離了政治改革同心協力的初衷，后兩者更在一定程度上造成了工作的紊亂和效率的低下。

二、“兩架馬車”背道而馳的原因分析

兩委是農村政治體制的主要組成部分，是引領農村經濟建設和社會發展的承載者，這兩架馬車如果合力同向行駛，“運載量”不容小覷，但若背道而馳，則有百害而無一利。“兩架馬車”背道而馳成為可能，究其原因主要有以下幾個：

（一）權力行使過程中的延伸和博弈。

在行政行為的具體實施過程中，往往會出現權力的膨脹訴求，權力主體總希望將權力盡可能延伸到其原先所達不到的范圍內。在農村中，由于權力的行使范圍的不確定和受監督性不強，兩委都在尋求擠占另一方的權力，以形成在村中的絕對權威。在這樣的擠占過程中就形成了強有力的博弈過程，這樣最后要么就是一方將另一方控制，要么就是形成相互拉扯無絕對勝者甚至是零和博弈。

（二）法律制度未加以明確的職責劃分，兩委自由裁量權過大。

《中國共產黨農村基層組織工作條例 》規定村黨支部是農村各種組織的領導核心 ，討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題；《村民委員會組織法》 雖然規定了黨支部是領導核心 ，但在關于村委會職責的規定中，又幾乎囊括了農村經濟建設和社會發展中的重要問題。這兩者的規定都相當模糊且有相互的重復之處，這就使得支部和村委會在農村管理工作中有過大的自由裁量權，對管或者不管的一件事往往就出現了利益驅動的尋租行為，所導致的結果就是有利之事爭破頭，無利之事相推諉。

（三）監督問責制度尚未建立或尚不完善。

撇除因法律制度未明確劃分帶來的問責制度無法落實之外，由于村已經不屬于一級行政單位，且過于分散，黨委的行為常常只是接受上級領導卻很少受上級監督，問責也就無從形成。村委會權力來自村民，由于個人素質的高低以及村民參與治理意識的淡薄，監督和問責也根本無法實施。這就使得兩委可以一心一意的爭奪權利而不受任何的控制和制止，即使由于這一行為帶來了工作的偏差甚至造成了損失，也不會受到追究。沒有制約的權力往往帶來的只能是效率的低下甚至腐敗。

（四）兩委干部素質不高造成了兩委矛盾難解。

由于歷史及現實經濟條件，干部的總體素質不高，文化層次和法律素養較低，兩委之間常常出現不尊重不配合對方工作，認為地制造矛盾，甚至拉幫結派，形成極為不好的影響。這一切使得已經存在的矛盾在人力干預作用下更難解決，長期以往便成頑疾。

三、解決思路

（一）完善對兩委職權的法律制度劃分。

通過各級人大和立法委員會用條例的格式將兩委的職權進一步劃分，盡量去掉其職權中存在著的重疊部分，甚至可以將兩委的職權以條、項的形式進行細化和固定，這樣兩委在行使職權的過程中，所有的行為都有法律制度的約束和監督，就不會出現權力的博弈和過大的自由裁量。在各司其職的前提下，兩者才有可能為各自的任務和工作努力，才能夠實現一定程度上的目標和方向的一致，實現并駕齊驅。

（二）改進兩委的選舉建立制度。

當今在理論和實踐中比較流行的方法一是兩票制，即黨委選舉過程經歷民選和黨組推薦，增強黨委人員的民意性，添加合法性基礎；二是二選聯動和一肩挑，其目的就是實現兩委主要人員的交叉任職，增強在工作中的協調性；三是采取聯席會議制，即兩委共同開會議定重大事項后交村民或村民代表會議通過，由于政策制定是兩委的共同行為，其在具體實施過程中會自然加入認同感，從而能努力配合。

（三）建立并完善監督和問責制度。

加強鄉鎮人大和政府以及鄉鎮黨組織對兩委的監督，對一些重大事件劃定直接責任人，提升村民的自治意識，加大對村委會的監督，使得兩委權力的行使受到約束，出了的問題有人負責，改變以往的那種奪利和推諉的狀況。

（四）提升兩委干部素質。

通過一系列的教育培訓來提升兩委干部的文化和法律素質，使其了解自身的職責和義務，積極配合對方工作，摒除人為矛盾和幫派利益。而當今除了提升原有干部素質，還有一種新興的即下述的外部公選。

（五）大學生村官的繼續發展和問題規避。

為提升兩委干部的總體素質，補充農村的文化人才缺口，06年開始，全國各地陸續興起大學生村官計劃，即每年通過公開考試選舉的方法選拔一定數量的大學應屆畢業生到農村兩委中任職，這在一定程度上提升了兩委班子的總體文化水平，并在將來的不斷發展中進一步提升。這群年輕人懷抱宏圖大志，對工作較有熱情，且具有較高的科學文化水平。在兩委的工作中比較容易避免相互扯皮和權力濫爭奪，對于緩解兩委矛盾有著一定的作用。

但同時，大學生村官由于經驗不足，并不能很好地發揮作用；加之不少大學生只將村官作為仕途的跳板或者無奈下的選擇，工作動機不純或激情不夠，對于提升兩委總體素質，緩解矛盾，促使“兩架馬車”并行不多裨益。因此政府在選拔過程中，除了能力素質更要注重對思想素質的考核，并在選取后加以培訓，使得大學生村官熱愛本職工作并勝任本職工作，這樣才能發揮其對“兩架馬車”的平衡和引導作用。

四、總結

本文從兩委矛盾的現狀簡介到原因分析，并提出了一些解決思路，希望對農村“兩架馬車”在帶領村民進行新農村建設的路途中起些許引導，讓“兩架馬車”變背道而馳為并駕齊驅，早日使我國農村發展步入一個新的里程。

（作者單位：南京師范大學 公共管理學院）

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