農村公共產品的供給瓶頸

[摘要]農村公共產品供給與農村基礎設施、科技文化建設息息相關，是建設社會主義新農村的重要基礎，從農村公共產品供給現狀出發，探討農村公共品供給缺乏的原因，尋找農村公共品供給的瓶頸，并有針對性的探討突破該瓶頸的方法。認為，農村公共產品供給貧乏是建國初方針政策和經濟發展史長期共同作用的結果，大力拓寬供給渠道是突破該瓶頸的最主要的思路方向，

[關鍵詞]農村公共產品；準公共產品

農村公共產品通常是指在農村地域內，滿足農民生產生活需要的、效用具有不可分割性、消費上具有非競爭性和受益上具有非排他性的各類物質或服務產品，涉及農村的公共設施、公共事業、社會福利等各個領域。由于我國在建國之初就實行重點發展城市的政策，導致農村公共產品供給缺乏，層次低、模式單一的現狀。在農村稅費改革及取消農業稅后，與之相聯系的一系列配套改革措施未能及時跟進，更加重了我國現階段農村公共產品的資金來源單一、供給滯后和供給模式陳舊等的一系列問題。因此，在當前農村公共品供給欠賬過多的背景下，國家更應細致規劃與農村，農民、農業息息相關的農村公共產品供給，找出公共產品供給的瓶頸，在投入有限的情況下，獲得最大的收益。

一、現階段農村公共產品供給的內容

在我國，農村公共產品通常是由當地農村社區居民共同享有的“社會或集體產品”，其中，農村純公共產品包括：基層政權提供的行政服務和社會秩序、農村發展規劃和政策、涉農信息、農村義務教育、農村環境保護和治理、農業科學研究和推廣、大型骨干水利電力工程、氣象服務、大范圍水土保持工程、農村交通基礎設施建設等。農村準公共產品包括：農民社會保障、農村水利設施、公共衛生服務、電視廣播電信等信息系統、農村電力和自來水供應、農村道路建設、農業科技教育和職業培訓、農技推廣等。農村公共產品的需求很多，但是地方財政卻很難滿足相應需求，隨著預算外資金納入預算內步伐的加快以及農業稅取消、非稅收入的規范，縣鄉財政收不抵支的矛盾更加明顯，支持保障農村公共產品的資金缺口逐漸擴大，出現了所謂的“稅費改革——農民負擔減輕——基層政府收入減少——公共產品供給更加短缺”的怪圈。

二、農村公共產品供給短缺亟待解決

農村公共產品性質特殊，既有“農業”的烙印，也有著深刻的“農民”、“農村”的印記，農村公共產品大都為基本設施建設，集中體現了對農業、農村、農民的“三農”問題的政策安排。農村公共品的供給很大程度體現了社會主義新農村建設的進程，眾多學者也從農村公共品供給的理論、現狀、模式比較等方面，進行了大量的研究，認為“我國農村的公共產品供給嚴重不足。已經極大地制約了農民生活、農村社區和農業的發展，是造成城鄉、區域發展差距的重要根源”。

雖然經過改革開放以來二十多年的投入，農田水利建設、退耕還林、氣象服務等生產性公共產品建設取得明顯效果，與此同時，許多地區農田水利工程老化失修，農業設施設備還停留在20世紀80年代的水平，服務設施、手段的落后和技術水平的低下，嚴重制約了農業技術的應用和推廣。從消費性公共產品的供給來看，全國仍有四億農村人口喝不上自來水，飲水困難和飲水安全問題亟待解決；農村義務教育目標還未能實現：許多偏遠地區缺乏必要的醫療衛生設施和服務，交通、通訊等基礎設施落后等等問題。同時，農村公共產品不僅供給總量短缺、總體質量不高，而且供求結構不合理，層次和現代化水平低，總體功能、效率低，供求矛盾突出。農村公共品供給現狀是政策和歷史積累的結果，巨大的缺口更加迫切需要增加農村公共產品的供給。要增加農村公共品的長效供給，前提是解決資金來源渠道問題及相應的籌資機制問題。

三、農村公共產品供給資金短缺三原因

我國農村社區不但需要大量的純公共產品提供，也需要大量的準公共產品提供。二者有賴于政府財力增長的同時，通過轉移支付、創新手段來增加供給。當前突出的問題是，現有財政收入有限，歷史欠賬太多，如何拓展投資農村公共產品的供給來源，成為農村公共品供給的最大瓶頸。2008年中央一號文件明確提出：切實加大“三農”投入力度、引導要素資源合理配置，推動國民收入分配切實向“三農”傾斜，大幅度增加對農業與農村投入，扎實推進新農村建設的順利進行。導致農村公共產品供給資金不足的原因中，投入不足是最主要、最直接的原因，具體表現在：

1.國家財政用于農村公共產品的支出長期偏低。我國農村公共產品有著巨大的資金需求，然而受優先發展城市的戰略影響，國家對農村的投入明顯低于對城市的投入。長期以來，我國實行偏向城市的國民收入分配政策，造成各級財政用于農村公共產品的資金數量較少。

2.政策慣性作用，農村籌資能力欠缺。由于“以農促工”政策的歷史影響，一些政府籌資主體至今在觀念上不能與時俱進，潛意識里認為農村落后于城市是“合理的”。改革開放以來，農村公共基礎設施建設也取得了很大成就，但農村區域間不平衡、農村落后于城市的格局并沒有徹底改變。城鄉之間的顯著差距不僅表現在道路、公共基礎設施上，更突出地反映在教育、社會保障、醫療衛生保障和疾病預防及控制體系的建設等方面。由于農村自身市場機制的不健全，村集體經濟欠發達，籌資渠道單一，農村自身的籌資能力欠缺，這方面尤以中西部經濟欠發達地區明顯。

3.投融資模式單一。農村公共產品方面的城鄉差距集中表現為城市有較多的投融資模式，農村沒有。城市公共產品的供給朝著市場化和多樣化方向發展。以城市公路建設為例，投融資主要由中央、財政、地方、銀行、外資、民資等幾個方面構成。目前農村公共產品的資金主要來自集體積累，農民出工出力，投融資模式單一。

四、農村公共產品供給資金多元化或解決供給短缺問題

為了解決供給資金不足的問題，筆者認為在目前財力緊張局面情況下，可利用準公共產品特性，適當引入民間資本和私營主體，利用市場機制，擴大供應總量；以公共財政為主，其他資金來源為公共財政分擔的思路，幫助公共產品實現資金來源多角度化的格局，即拓寬資金來源渠道，增加公共產品(包括準公共產品)供給資金來源多元化。同時給予政策支持，重點在于以下幾個方面：

1.增加對農村公共產品財政資金的政策傾斜。堅持公共產品由政府作為出資主體的政策不能動搖，由于地方政府的財力有限且分配不均勻，中央財政應傾斜更多資金投入到農村公共產品的供給中來。這些年，中央財政不斷增加對農村地區的投入，包括文化公共服務，扶貧資金投入、農村危房改造等，通過轉移支付、創新手段來增加供給。政府是農村公共產品的主要供給主體，對于全國范圍性的公共產品，如基礎教育、環境保護等，應由中央和省級政府來負責提供：地方政府主要負責提供本地區的公共產品，如區域性的道路交通、農田水利建設等。

2.對準公共產品逐步形成多元化的供給主體。準公共產品供給主體多元化，主要是通過集體意志的體現，或者通過某種其他力量的參與達到一種群體目的性的準公共產品的優先發展的選擇。應擴大農民公共產品消費品種，讓農民擁有了更多的選擇權。新的市場主體的進入，將會打破政府在農村準公共產品供給中的壟斷地位，一定程度上消除政府在農村公共產品投入中的盲目性，可以極大地提高公共產品的供給效率。多元化的供給主體主要有以下幾種：

(1)政府是農村準公共產品供給的主力軍和引導者。由于準公共產品的某些“公共品特性”，容易造成準公共產品供給不足或使用過度的問題，因此，政府尤其是地方政府的財政收入應作為農村準公共產品供給的主要來源。

(2)私人成為農村準公共產品的供給者。由于公共產品的非排他性和非競爭性特征，很容易出現搭便車和供給不足問題，準公共產品由于繼承了純公共產品的一些特性，也容易產生搭便車的情況，從而造成準公共產品供給不足、維護力度不足或過度使用的問題。因此，財政應該在引導準公共產品的供給的同時，鼓勵私人投資公共產品。在技術水平和收入水平等約束條件滿足時，部分排他成本不高的準公共產品完全可能轉化為私人產品，從而實現準公共產品供給多源化，具體方法可采用：一是民辦公助、政策支持等方法，通過政府補貼、稅費優惠等方式鼓勵各類資本參與此類準公共產品的提供，如農村職業培訓和農業技術推廣。二是鼓勵村鎮有組織的通過協商、群眾大會等形式，采取自下而上的方式，選擇對其具有明顯利益的準公共產品，共同出資出勞，共同管理。三是對于已形成資產或具有資產特性的準公共產品，應通過明晰產權的方式，使其社會效益得到最大化發揮。四是對于部分帶有私人產品性質的準公共產品，可通過特許經營、收費等方式來彌補其成本。

(3)非營利組織成為農村公共產品的新生力量。非營利組織(NGO)是公民自愿組成的不以營利為目的的志愿團體、社會組織或民間協會等。非營利組織具有非營利性，其活動領域一般為體現集體利益的活動、慈善捐助和環保公益活動，這些基本上都屬于公共產品的范疇。非營利組織積極參加包括杜區建設、地方自治、公共政策制定和執行在內的公共管理過程，已成為農村經濟發展的重要力量，尤其在拓展農村經濟、傳播農業知識、支援貧困鄉村的扶貧、支教活動中發揮了重要作用。

3.發展多元化的籌資渠道。多元化的籌資渠道是農村公共產品供給多元化體制的重要組成部分，具體的籌資渠道有：(1)財政資金。中央和地方政府每年固定的財政收入中支農資金以及轉移支付是農村公共產品以及準公共產品供給的主要資金來源。(2)民間資金渠道。民間慈善、公益組織的資金是對農村公共產品進行補充供給的重要組織形式，我國慈善、公益組織的資金使用主要是投向了農村公共服務上。(3)個人籌資渠道。有些農村準公共產品可能會給某個人帶來較大的收益，即使自己全部提供，也能夠彌補他的支出，即使別人不提供支持的情況下，個人也可能獨自供給，或者是某些排他且排他成本不高的準公共品，個人可能會愿意出資進行提供，從而實現了準公共產品向私人產品的轉化。(4)金融渠道。2006年中央1號文件指出：“縣域內各金融機構在保證資金安全的前提下，將一定比例的新增存款投放當地：國家開發銀行要支持農村基礎設施建設、農業資源開發”。發揮銀行等金融機構對農業發展的支持作用，推動農村經濟發展；加快銀行等金融機構支農金融產品的改革步伐，明確銀行支持農業的市場定位。今后，金融渠道將成為農村公共產品供給的重要資金來源。

隨著國力的增強，我國的財政投入正逐漸向“三農’，方面傾斜。建設社會主義新農村是一項關系到我國社會主義市場經濟建設的重大戰略任務，需要將更多的公共財政投入到農村的公共產品中去，為農村經濟發展打下堅實的基礎。突破公共產品資金來源匱乏，歷史欠賬太多的發展瓶頸，將為農村公共品投入尋求更多的供給來源，為我國新農村建設、社會主義經濟的發展奠定無比堅實的基礎。

參考文獻

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