中美國家助學貸款政策制度比較分析

摘要:在美國，助學貸款是一種非常廣泛的助學方式，它在鼓勵學生對高等教育的參與、實現(xiàn)教育機會均等、促進高等教育發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。分析了中美兩國在助學貸款制度方面的做法，以借鑒美國助學貸款的制度設計，使我國助學貸款制度更加完善。

關鍵詞:國家助學貸款;制度;比較分析

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0097-02

21世紀初的中國高等教育，面臨著前所未有的廣泛需求和嚴峻挑戰(zhàn)。一方面是龐大的受教育人口，居民教育需求高漲，科教興國戰(zhàn)略深入實施;另一方面是國家財力有限，居民收入仍處于較低水平，家庭經(jīng)濟困難學生求學難的問題越來越突出。在這樣的現(xiàn)實背景下迫使管理層和高教系統(tǒng)不得不日益重視政府收入來源以外的融資渠道。結果就是:國家助學貸款應運而生。顯然，它已經(jīng)不是一項單純的金融產品，而是一項事關中國教育體制改革的深化，事關高等教育機會的平等，事關社會主義制度優(yōu)越性的重要工作。但是國家助學貸款的實踐之路并不平坦，我國的助學貸款是1998年提出，1999年試點，到2000年全面鋪開，至今已歷時十余年之久，但一直進展緩慢問題不少。究其原因是我國助學貸款制度設計的不完善造成的，因此在我國國家助學貸款發(fā)展現(xiàn)狀分析的基礎上，對比中美兩國助學貸款的不同，最后歸納出值得我們借鑒和學習的地方是十分必要的。

1 美國國家助學貸款與中國國家助學貸款的共性分析

1.1 共同問題

發(fā)達國家美國和發(fā)展中國家中國都面臨著在國家預算日益緊縮時，社會和個人對接受各種形式的學習和教育服務的要求卻持續(xù)增長所產生的矛盾。盡管兩國的經(jīng)濟、政治和意識形態(tài)不同，但高等教育越來越被視作國家經(jīng)濟增長的動力和個人機遇與發(fā)展的基礎，如何滿足社會和私人不斷增長的對高等教育的需求，減輕公共預算壓力，是兩國政府需要解決的共同問題。

1.2 共同目標

(1)保障教育機會均等。兩國都不同程度存在一部分來自貧困地區(qū)和經(jīng)濟困難家庭的學生非義務教育階段入學機會不均等現(xiàn)象，因而增加這部分人的就學機會就成為兩國政府的一項重要教育和社會政策。

(2)維護社會經(jīng)濟公平。以往的“免費”高等教育實質上全部納稅人支付，少數(shù)群體受益，主要是來自中等、中高等和高等收入的家庭受益。這對普通納稅人來說是有失公平的。特別是高等教育能給父母和子女帶來收益，會導致社會貧富差距拉大。

2 美國國家助學貸款與中國國家助學貸款的比較分析

2.1 政府的介入程度與角色定位不同

美國助學貸款運作的基本特點是:美國政府直接參與運作。(1)為助學貸款制定、更正和修改相應的法律和法定程序，使助學貸款的實施成為可能并不斷完善;(2)所有的助學貸款由州政府擔保，由聯(lián)邦政府再擔保;(3)政府設立一家公開上市的股份公司作為政府資助的企業(yè)進行教育融資，銀行可以將學生貸款出售給國家資助企業(yè)或者更大的銀行以獲取資金或其它流動性較強的資產，即“資產證券化”;(4)美國財政部和教育部共同合作以確保貸款的支付和法律要求保持一致;(5) 政府規(guī)定:雇主有責任在畢業(yè)生的工資中扣除一定的金額來幫助他們償還貸款。可以說美國政府直接參與了助學貸款的運作，是政府唱主角，銀行唱配角。

反思我國政府，是政府委托商業(yè)銀行運作、定位于商業(yè)貸款性質，對銀行的支持力度僅限于免征利息收入營業(yè)稅。助學貸款的制度突出了政府不出資、不拿錢的中國特色，而以行政命令要求商業(yè)銀行發(fā)放助學貸款。這種行政命令型的通知背后，實質上是政府把責任推給銀行，造成事實上的政企不分，影響銀行作為企業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展。從經(jīng)濟學講，政府通過提供貸款本金，或者貸款擔保來實現(xiàn)以小博大，促進資源的有效配置和教育的可持續(xù)發(fā)展，是政府的最佳選擇。可以說政府的角色定位不準，導致助學貸款發(fā)展滯緩。

2.2 政府在國家助學貸款制度設計、風險分擔方面不同

美國助學貸款是以政府為主導的多元參與制。美國聯(lián)邦除了通過商業(yè)銀行提供助學貸款以外，還成立了帕金斯、聯(lián)邦直接貸款等政府設立型學生貸款，并且成立了一個政府資助型上市公司，參與學生助學貸款的市場運作。美國多元的貸款方案為學生提供廣泛的選擇，一方面擴大了受資助學生的范圍，另一方面也分散了學生貸款的制度風險。(見表1)。美國的助學貸款制度之所以比較成功，一個很重要的原因就是，承擔貸款風險的是政府，而不是銀行。在美國，商業(yè)銀行或其它金融機構提供助學貸款，由州政府進行擔保，聯(lián)邦政府進行再擔保。如果學生違約沒有歸還貸款，或者由于死亡、疾病等原因無法歸還貸款，州政府和聯(lián)邦政府將向銀行賠付95%的拖欠貸款，銀行的利益得到了充分的保障，解除了銀行的后顧之憂。

表1 美國學生貸款的主要項目之間的比較

貸款計劃貸款對象資金來源及發(fā)放擔保、利率、還款期限

帕金斯貸款Perkins Loan家庭經(jīng)濟特別困難的大學生及研究生政府出資，學校操作政府擔保，固定利率5%，學生在校學習期間的利息由政府支付，學生畢業(yè)或離校后9個月開始還款，還款期限最長為10年。

斯坦福助學貸款 (聯(lián)邦家庭教育貸款計劃、聯(lián)邦直接貸款計劃)

Stafford Loan有經(jīng)濟資助需要的學生聯(lián)邦家庭教育貸款資金來源于銀行及非銀行機構;直接貸款計劃部分來源于聯(lián)邦政，由學校直接發(fā)放政府擔保，浮動利率，具體利率隨物價浮動，每年6月調整一次。最高為8.25%，畢業(yè)后10到20年內還清

學生家長貸款PLUS信貸記錄良好的學生家長參加該計劃的商業(yè)銀行政府擔保，不高于9%的彈性利率

學生補充貸款SLS經(jīng)濟上獨立于父母的學生參加該計劃的商業(yè)銀行政府擔保，彈性利率，不超過11%

聯(lián)邦直接貸學金Federal Direct Loan有經(jīng)濟資助需要的學生聯(lián)邦教育部政府擔保，浮動利率

在我國，國家助學貸款制度設計上的缺陷已逐步顯露，一方面，助學貸款覆蓋面窄，項目單元化，行際、校際、區(qū)域結構不平衡;另一方面，國家助學貸款的采用“信用”擔保，將風險交由商業(yè)銀行承擔，造成商業(yè)銀行資金回收難。當助學貸款的政策性、準公共產品性與商業(yè)銀行的效益性發(fā)生沖突時，受傷的往往是銀行。這種對銀行利益較少顧及的制度安排是助學貸款這枝“好花”難結“好果”的主要癥結之一。

2.3 國家助學貸款實施的信用環(huán)境不同

美國的信用體系十分完備，設有國家信用局(CreditBureau)，記錄和保存每位公民的信用檔案，對每個人的信用狀況進行打分評級，如果你有了信用不良記錄，你要辦理信用卡、貸款買車購房等就會很困難。而信用卡、汽車、住房是美國生活的必需品，因此可以說，沒有信用在美國是寸步難行的。學生貸款往往是一個人一生中的第一筆貸款，學生貸款是一個人積累信用得分的開始，所以借貸人一般不敢拿自己的信用開玩笑而任意拖欠學生貸款。

我國社會誠信問題已經(jīng)成為助學貸款制度型構的障礙。據(jù)“廣東省大學生誠信狀況調查”顯示，當前社會對大學生的可信任度并不高，大學生對于自身群體的信用認可度也不高。該調查組成員通過訪談發(fā)現(xiàn)，許多大學生認為誠信很重要，是一種美德，但是在實踐中并不會把它作為一種行動準則。關于國家助學貸款，調查表明大多數(shù)學生對待助學貸款的履行態(tài)度不是很嚴肅，“會按時還款”從大一到大四，分別為91.6%，86.3%，79%和83.3%;“到時候再說”為8.4%，13.7%，20%和12.2%，“能拖就拖”為0%，10%，11%和4.8%。隨著大學生年級的升高，他們“到時候再說”“能拖就拖”的思想越來越嚴重。大學生的誠信問題與社會誠信是一致的，我國長期以來漠視個人信用，公民信用記錄幾乎為零，社會上信用缺失的現(xiàn)象泛濫，缺少一個良好的信用環(huán)境。

2.4 國家助學貸款實施的法律依據(jù)方面不同

美國法律制度較為完善。美國的助學貸款項目都是以法律為依據(jù)的。帕金斯貸款(Perkins Loan)是根據(jù)1958《國防教育法》確定的“國防貸學金”，斯坦福助學貸款(Stafford Loan)是根據(jù)《1965年高等教育法》設立的，學生家長貸款(PLUS)是根據(jù)《高等教育法(1980年修正案)》設立的，學生補充貸款(SLS)是根據(jù)《高等教育法(1986年修正案)》設立的，聯(lián)邦直接貸學金(Federal Direct Loan)是根據(jù)1993年美國國會通過的《助學貸款改革法》，可見美國政府非常重視法律對貸款實施的規(guī)范作用。

而我國一方面，從商業(yè)銀行的角度看，缺乏完善的法律，規(guī)章制度約束銀行的放貸和控制貸款風險;另一方面，國家關于助學貸款的規(guī)范還只屬于部門規(guī)章，效力較低。而且缺乏一個具體的法律規(guī)范，約束銀行與學生的行為。國家助學貸款的契約只限于銀行與學生之間，政府與銀行之間、政府與學生之間的法律契約關系還沒有得到建立。

3 經(jīng)驗借鑒

國家助學貸款是一種特殊的消費貸款，它不僅僅是借款個人與貸款銀行之間的一種雙邊關系，它還需要多方面的參與。一個完整的助學貸款運作體系，有五個方面的職能，包括助學貸款項目的發(fā)起、助學貸款資金提供、助學貸款擔保與風險分擔、助學貸款借貸成本的部分補償和專業(yè)性貸款回收服務。助學貸款的運轉需要學生及其家庭、銀行、學校、政府行政部門等多方面的相互配合。

(1)政府方面。 盡快制定與國家助學貸款相關的法律法規(guī)并建立完善個人信用制度。作為教育的受益者和推動者，國家有責任制定一套包括國家助學貸款在內的消費信貸法律法規(guī)，系統(tǒng)地對借貸主體、對象、程序、方式及借貸雙方的權利、義務加以明確規(guī)定，使得貸款行為有法可依。同時，加強執(zhí)法力度，要依法處罰違約人責任，以敦促借款人依法履行還款義務。

(2)銀行方面。 要進一步提高對助學貸款的認識，積極改進金融服務，增加貸款品種，廣泛開展助學貸款業(yè)務的各項宣傳工作，在實際操作中增加服務網(wǎng)點，不限制辦理時間，并適當簡化貸款手續(xù)，為貸款學生提供簡便、快捷、高效率的服務，切實做好國家助學貸款的發(fā)放和貸后管理工作。

(3)學校方面。盡快建立、完善與助學貸款有關的校內管理制度和有效的運行機制，協(xié)助金融機構減少、降低金融風險。學校的學生助學貸款管理中心，應認真做好本校學生助學貸款的貸前、貸中、貸后管理工作。在對新生的助學貸款的審批上，學校貸款管理中心要嚴格做好初審工作，做到既要保證所有符合條件的申請人能及時得到貸款，又能使不符合條件的人拿不到貸款。在貸款發(fā)放后做好貸款學生的檔案管理工作，特別是學生畢業(yè)、轉學時協(xié)助銀行辦理學生借款的重新確認手續(xù)。

(4)學生方面。 要做一個誠實守信的人，貸款到期后，積極還貸。學生自己要不斷強化信用意識，培養(yǎng)自己健全的人格。把“貸款上學”當作體驗自尊、鍛煉自立能力、培養(yǎng)優(yōu)秀品德的一個好機會，爭取信用考試合格。同時，學生要本著對國家、對自己負責的精神，努力學習，將助學貸款真正用到學習上，提高自己的綜合素質。

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