養老保險個人賬戶空賬問題與對策研究

摘要:據統計，截止目前我國養老保險個人帳戶空賬規模累計達1.4萬億元，而且每年還在以1，500億元以上的速度增長。而養老保險個人帳戶存在數額龐大的空帳，如不盡快制定解決對策，顯然會影響到我國社會的和諧穩定局面。

關鍵詞:個人養老保險;賬戶;對策

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0071-02

據統計，截止目前我國養老保險個人帳戶空賬規模累計達1.4萬億元，而且每年還在以1，500億元以上的速度增長。如果任其發展，據測算到2033年，我國養老保險個人帳戶空賬規模將高達8萬億元以上。

現行的統帳結合模式中，個人帳戶既是計算參保人員養老金待遇的重要依據，又代表著參保人員專為自己未來養老所儲蓄的專用費用。如此重要養老保險個人帳戶存在數額龐大的空帳，如不盡快制定解決對策，顯然會影響到我國社會的和諧穩定局面。為此，我國政府從2001年起，在黑龍江、遼寧、吉林三省開展了做實基本養老保險個人帳戶的試點。2006年起，又將天津、湖北等八個省市列為擴大試點地區，以應對人口老齡化問題，逐步減少個人帳戶空帳規模。

1 個人帳戶空帳的形成原因分析

個人帳戶的空帳的形成原因主要有以下幾點:

一是現收現付制向部分積累模式轉變的歷史原因。

我國的養老制度改革是在計劃經濟背景下起步的，沒有基金積累，只能采取用當期征收的社會統籌基金支付當期離退休人員的養老金的方式。統籌基金不夠使用時，就用個人帳戶基金彌補，造成統籌基金嚴重擠占個人帳戶基金，這是形成個人帳戶的空帳的最重要原因。

以湖北省為例，其現行城鎮企業職工基本養老保險制度起步于1986年。在1986年至1995年的社會統籌階段，參保對象主要是企業固定職工、合同制工人及離退休人員。基金籌集，按照“以支定收、略有結余”的原則，采用現收現付制，即各統籌地根據年度應支付離退休人員養老金的數額，來確定當年參保企業及職工個人應繳納的養老保險費，在保證支付的前提下，留有一部分結余。此階段產生的只是一種歷史欠帳，尚不存在做實個人帳戶問題。

在1996年～2005年的社會統籌與個人帳戶相結合階段，依據國務院1995年6號文件，參保對象在原有基礎上擴大到各類經濟組織和個體工商戶、靈活就業人員。基金籌集模式，按照“以支定收、略有結余、留有部分積累”的原則，采用現收現付、部分積累制。在此階段，由于發放任務重，企業和個人繳納的養老保險費全部用于養老金的當期發放。個人帳戶只有繳費記錄，但無資金，從而形成約340億元的空帳。直至2006年，根據國家部署，湖北省做為國家做實基本養老保險個人帳戶的試點省份，才真正由現收現付制向部分積累模式轉變。

二是退休年齡偏低、人口老齡化速度加快的原因。

我國現行的退休年齡，是依據《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》(國發[1978]104號)的規定確定的。30年來，伴隨著改革開放的深入進行，全國人民生活水平大幅提高，衛生醫療水平迅速改善，我國人口平均壽命也大大延長。2000年第五次全國人口普查數據顯示:全國60歲以上的人口已達1.3億，65歲以上人口占人口總數的7%，我國已經進入“老齡社會”。對照國際標準，國發[1978]104號規定的退休年齡明顯偏低:我國男性退休年齡低于世界平均水平0.5歲;女性退休年齡低于世界平均水平8.6歲;男性與女性工人退休年齡差距達到10年，是世界上差距最大的國家。

退休年齡偏低、人口老齡化速度加快，都對我國養老保險基金的支付產生了巨大的壓力，這是形成個人帳戶空帳的第二個重要原因。

三是養老保險基金管理水平低，監管制度欠缺的原因。

多年來，我國職工個人賬戶養老金滾存結余的收益率已經證明，個人賬戶養老金由政府部門直接管理，會導致效率較低，不但不能對基金保值增值，甚至會損害基金的完整性。此外，我國缺乏一部全國性的養老保險法律，缺乏有效的養老保險基金監督管理長效機制。各省市對基金的審計工作雖然一直在進行，但在維護地方利益的前提下，相關違法違紀責任人經常得不到處理或是處理過輕，從而導致挪用養老保險基金的事件經常發生。

2 落實國家關于做實個人帳戶的政策

解決養老保險個人賬戶的空賬問題，要從落實國家關于做實個人帳戶的政策入手，具體表現在:

2.1 加強制度方面的保證

實現向多個支柱共擔風險的轉變是做實個人帳戶的制度保證。做實個人帳戶后，將形成現收現付的統籌基金、完全積累的個人帳戶基金、個人儲蓄帳戶式的企業年金的多支柱體系。三個支柱中，統籌基金體現互助共濟，其目標是當期收支平衡，略有節余;個人帳戶基金體現效率貢獻，其目標是長期儲蓄和安全保值，企業年金體現公平權益，其目標是成為保障退休人員生活水平的有益補充。國家在養老保險的制度設計上，還可以根據具體情況，與時俱進地調整政策，繼續完善多支柱的制度框架，調整現有的支柱結構，強化各支柱的不同功能，賦予其構建和諧社會的時代內涵，從而加大養老保險的再分配力度，強化消除貧困的制度能力。

2.2 強化基金產權的保證

實行統帳分離，可以從基金產權上保證做實個人帳戶目標的實現。所謂統帳分離，是指社會統籌基金與個人賬戶基金分開管理，社會統籌基金可以交給與政府相獨立的非營利性投資機構來管理。個人賬戶基金則可以交給足夠數量的特定專業投資機構來管理。通過對社會統籌基金和個人帳戶基金實行分帳管理，獨立記帳，一方面使統籌基金不能再擠占個人帳戶基金;另一方面，今后已經做實個人帳戶的參保人員，在到達法定退休年齡時的待遇計發，也不能從統籌基金中支付。這樣，基金的產權得到了進一步明晰，做實個人帳戶也就真正落到了實處。

2.3 加強基金運營權的保證

行政管理與基金運營的分離，可以從基金運營權上保證做實個人帳戶目標的實現。做實個人帳戶前，我國的養老保險管理，包括養老金的征繳、投資運營等，基本上都是由行政部門負責。這種行政管理與基金運營界定不清的狀況，直接造成了“企業靠政府，地方等中央”的局面，企業與地方職責不清，行政管理與基金運營混為一談。而在實行統帳分離后，行政管理與基金運營也隨之分立，這有利于明確政府和企業、地方政府和中央的職責，有利于提高管理效率，為今后基金用于投資，實現保值增值創造條件。

2.4 在全國范圍內推行做實個人帳戶政策

我國目前在試點地區推行的做實個人帳戶政策，有以下特點:

一是規定從2006年1月1日開始，將參保繳費人員個人帳戶部分做實。在此前已經退休的人員，個人帳戶不做實;2006年1月1日尚未退休的參保人員，其1996年至2005年期間形成的個人帳戶不做實，從2006年起逐步做實;2006年1月1日以后新參保的人員，個人帳戶從參保繳費開始逐步做實。

二是個人帳戶做實采取逐步做實的辦法。例如:按照國務院規定，湖北省從2006年1月1日起，按3%起步做實個人帳戶，2008年至2009年按4%做實，以后視情況逐步做實到8%。

三是做實個人帳戶的資金來源由中央和地方財政共同負擔。具體分擔辦法是:5個百分點之內，每增加做實1個百分點，中央財政補助0.75個百分點，地方財政補助0.25個百分點。而且中央財政補助采取了“動態做實、半動態補助”的辦法，即:起步做實3個百分點，按上年度繳費基數，中央補助2.25個百分點;以后年度做實比例每提高一個百分點，中央增加補助0.75個百分點。

從以上特點看，這一政策既保證退休人員當期養老金按時足額發放，又實現了做實個人帳戶所需資金的按時足額到位，完全具有可行性，應繼續在全國范圍內大力推行。

3 完善做實個人帳戶的實施辦法

解決養老保險個人賬戶的空賬問題，還需要針對做實個人帳戶過程中出現的一些問題，對實施辦法進行不斷完善:

3.1 國家應加強社會保險立法工作，確保做實個人帳戶的法律地位

一是要盡快立法，把養老保險基金的繳費費率固定下來，以提高繳費率和覆蓋面;二是通過立法，把國家、企業、個人的責任明確劃分好，防止三者互相推倭，尤其是要確定全國社保基金理事會的法律地位，并將理事會的融資渠道固定下來，繼續摸索投資策略;三是應盡快將養老保險基金的投資保值政策明確下來，確定基金的投資范圍和投資比例，完善委托代理制度，在確保基金安全性和流動性的前提下，實現基金的保值增值;四是應對養老保險實行職業準入制度，提高從業人員的整體素質，對從業人員應進行嚴格管理。對基金的管理，一方面成立專門機構進行有效監督，一方面要對基金管理工作定期向社會公布，接受陽光監督，對濫用、挪用養老保險基金的人，要依法嚴懲。

3.2 實現個人帳戶基金的保值增值

社保基金的增值保值是一個世界性的難題，我國在做實個人帳戶后，個人帳戶基金來源完全由職工個人繳費構成，將積累下大量資金。如果將這些資金劃入社會保障專戶管理，任其沉淀而不使用，不但保值增值無法實現，還會造成資金使用上的巨大浪費。

例如:截止2009年底中央財政補助湖北省做實個人帳戶資金54.7億元，地方財政補助做實個人帳戶資金17.82億元，合計:72.52億元。但這72.52億元資金目前暫無運營辦法，收益率也非常低，并沒有達到保值增的目的。

那么，有沒有妥善的方法，能實現個人帳戶基金的保值增值呢?根據我國國情，以下方法較為穩妥:

一是國家應授權全國社會保障基金理事會，做為法定委托人，對全國的個人帳戶基金實行垂直管理。

二是在全國社會保障基金理事會主導下，引進多家投資公司進行招標，基金理事會可以根據具體情況以及各管理公司的特長，同時委托幾個投資公司進行具體的投資。投資范圍以及比例由國家根據國情、邀請相關專家、借鑒國際經驗進行控制。具體投資策略可由投資公司自行決定。年末由全國社會保障基金理事會實行收益審查，實行末位淘汰制，以刺激個投資公司進行有效投資。

三是參保人員有權對個人帳戶基金的投資和管理提出建議，并可依據民主集中制的原則，提出更換基金的經營主體，以確保合法權益。

3 研究解決養老保險個人賬戶空賬問題對策的意義

做實個人帳戶，是黨和國家為應對人口老齡化高峰，逐步減少個人帳戶空帳，對養老保險制度做出的重大調整。研究解決養老保險個人賬戶空賬問題的對策，是落實“科學發展觀”的具體體現，對增強養老保險基金抗風險能力，建立養老保險制度的可持續發展機制，維護社會的和諧穩定局面，都具有現實意義。

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