完善我國(guó)地籍管理對(duì)策研究

摘要:地籍是國(guó)家制定和推行土地政策的基礎(chǔ)，是在土地利用過(guò)程中實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的保障。地籍管理是國(guó)土資源管理的基礎(chǔ)，是嚴(yán)格土地管理的重要保障。對(duì)我國(guó)地籍管理立法、地籍管理規(guī)范化信息化、土地登記發(fā)證等方面存在的一些問(wèn)題進(jìn)行剖析，并針對(duì)難點(diǎn)問(wèn)題提出了對(duì)策，以便更好地發(fā)揮地籍管理的基礎(chǔ)性作用。

關(guān)鍵詞:地籍管理;信息化;對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào):C9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)16-0050-01

地籍管理是土地管理的基礎(chǔ)和核心，是做好一切與土地管理相關(guān)工作的前提和保障，其成功與否直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家和地區(qū)土地管理水平的高低。全面建設(shè)小康社會(huì)，對(duì)地籍管理提出了更高的要求，建立現(xiàn)代地籍將是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期地籍管理與社會(huì)發(fā)展需求相一致的基礎(chǔ)，而中國(guó)由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口不斷增長(zhǎng)的雙重壓力，傳統(tǒng)的地籍管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如何進(jìn)一步完善地籍管理，已成為維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)主體利益、保障土地市場(chǎng)有序運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要因素。

1 地籍管理概述

土地和人一樣，也得有“戶口”，所謂“土地戶口”就是地籍。地籍是指記載土地位置、界址、數(shù)量、質(zhì)量、用途(地類(lèi))和權(quán)屬關(guān)系等基本情況的簿冊(cè)。地籍不僅具有權(quán)屬和稅收的功能，還具有土地利用管理與規(guī)劃的功能。地籍管理就是政府管理部門(mén)為取得有關(guān)地籍資料而建立的地籍調(diào)查、土地登記、土地統(tǒng)計(jì)等為主要內(nèi)容的一系列工作制度。地籍管理是國(guó)家為取得有關(guān)地籍資料而建立的以地籍調(diào)查、含權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量，土地登記和土地統(tǒng)計(jì)、土地分等定級(jí)、地籍檔案管理為主要內(nèi)容的工作體系。是維護(hù)社會(huì)主義土地公有制，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益的重要方面。為編制計(jì)劃和規(guī)劃，合理確定土地稅和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定有關(guān)土地政策，提供基礎(chǔ)資料和重要依據(jù)。

我國(guó)現(xiàn)階段地籍管理工作的主要內(nèi)容包括土地調(diào)查、土地登記、土地統(tǒng)計(jì)和地籍檔案管理，以及與之相適應(yīng)的土地權(quán)屬糾紛調(diào)處、土地利用動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)等日常地籍管理工作。

2 中國(guó)地籍管理中存在的問(wèn)題

近年來(lái)我國(guó)的地籍管理工作如土地調(diào)查、土地登記和地籍信息系統(tǒng)建設(shè)等取得了很大進(jìn)步，但由于中國(guó)現(xiàn)代地籍管理工作起步較晚，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在立法、技術(shù)和管理方法等方面還存在一定的差距，暴露出中國(guó)地籍管理工作中的不足。

2.1 地籍管理的法律體系不健全，權(quán)威性較差

中國(guó)調(diào)整地籍管理方面的法規(guī)以部門(mén)規(guī)章居多，如《土地登記辦法》、《土地調(diào)查條例》、《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》、《農(nóng)村土地分等定級(jí)規(guī)程》等，這些條例或辦法只是針對(duì)某一具體的地籍工作，中國(guó)到目前為止還沒(méi)有一部規(guī)范地籍管理原則、目的和規(guī)程的綜合性、全面性的地籍大法。地籍調(diào)查、土地登記、地籍檔案管理的法律規(guī)范大多由部門(mén)規(guī)章來(lái)確立與調(diào)整。由于部門(mén)規(guī)章的法律效力層級(jí)較低，并且制定規(guī)章的部門(mén)往往注重本部門(mén)利益，所以其權(quán)威性較差。

2.2 土地登記發(fā)證制度不統(tǒng)一

土地登記的統(tǒng)一性包含三個(gè)方面的內(nèi)容:一是對(duì)土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)實(shí)施統(tǒng)一，無(wú)論城鎮(zhèn)土地還是農(nóng)村土地，無(wú)論耕地還是林地、草地都應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的土地登記體系;二是土地登記的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一;三是土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，在一個(gè)登記區(qū)域內(nèi)只能由一個(gè)土地登記機(jī)關(guān)實(shí)施登記，以保持土地登記的完整性。

2.3 地籍資料陳舊，現(xiàn)勢(shì)性不強(qiáng)

在我國(guó)許多用地材料不規(guī)范，在完成初始登記的基礎(chǔ)上，沒(méi)有及時(shí)開(kāi)展變更地籍調(diào)查并及時(shí)更新地籍資料。地籍?dāng)?shù)據(jù)是屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，而在很多縣級(jí)土地管理部門(mén)，圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)分開(kāi)管理，且管理方式仍然是“紙質(zhì)管理”，地籍信息查詢(xún)和更新速度慢，土地登記工作經(jīng)常是在土地利用變化發(fā)生了很長(zhǎng)一段時(shí)間后才進(jìn)行，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)地籍信息的同步更新。

2.4 地籍信息內(nèi)容不全面

中國(guó)現(xiàn)行的地籍管理只是針對(duì)每一宗地的土地信息，而沒(méi)有記載地塊內(nèi)附著物的信息。即地籍只是對(duì)土地信息進(jìn)行描述和記載，如宗地的面積、用途、權(quán)屬、四至、質(zhì)量等，記載的是土地的二維信息，沒(méi)有記載地上建筑物、構(gòu)筑物等三維信息，缺乏地籍信息的空間性。另外，很多地籍管理部門(mén)的地籍管理數(shù)據(jù)庫(kù)中并沒(méi)有道路、河流、橋梁、湖泊和公園等地籍信息。

2.5 地籍管理人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較差

中國(guó)基層地籍管理工作人員缺乏地籍管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，他們對(duì)地籍管理的各種程序、技術(shù)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)掌握甚少，且缺少相關(guān)培訓(xùn)，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地籍管理的自動(dòng)化要求越來(lái)越高，而這些地籍管理人員難以適應(yīng)現(xiàn)代地籍管理的要求，目前，雖然實(shí)行了土地登記上崗資格考試和土地登記人員持證制度，但對(duì)于測(cè)量技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)等實(shí)踐操作還缺乏技術(shù)培訓(xùn)，使土地登記仍處于手工化階段，導(dǎo)致地籍管理的信息化建設(shè)發(fā)展緩慢。

2.6 地籍管理手段落后

手工和半手工是地籍管理的主要方式，沒(méi)有采用先進(jìn)的技術(shù)手段。很多縣級(jí)地籍管理部門(mén)的地籍管理方式仍然是傳統(tǒng)的手工和半手工管理。地籍測(cè)量采用傳統(tǒng)的皮尺丈量和手工繪圖，即使也通過(guò)計(jì)算機(jī)來(lái)進(jìn)行繪圖，但仍是在皮尺丈量的基礎(chǔ)上進(jìn)行，仍未脫離手工作業(yè)和半手工作業(yè)的狀態(tài)。運(yùn)用手工和半手工測(cè)量，容易產(chǎn)生速度慢、效率低、誤差大等問(wèn)題，嚴(yán)重地影響了地籍信息的質(zhì)量。

3 完善中國(guó)地籍管理的對(duì)策和建議

針對(duì)中國(guó)地籍管理工作中存在的問(wèn)題，提出以下完善措施和建議。

3.1 提高地籍管理立法層級(jí)，加強(qiáng)其權(quán)威性中國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步完善土地登記、土地權(quán)利、土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)等法律法規(guī)，同時(shí)統(tǒng)一規(guī)定有關(guān)地籍管理的原則、目的、規(guī)程的地籍管理大法，是中國(guó)真正擁有科學(xué)、完善的地籍管理法律體系，使地籍管理工作“有法可依、有章可循”，提高現(xiàn)有法律的層級(jí)。

3.2 建立健全各項(xiàng)土地登記制度

管理規(guī)范的前提就是要加強(qiáng)制度化建設(shè)。制定地籍調(diào)查制度、土地登記制度、土地檔案審批制度、土地證書(shū)年度確定制度、土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處制度、土地登記人員持證上崗制度等規(guī)章制度。通過(guò)各項(xiàng)制度的完善和實(shí)施，保持土地登記資料的現(xiàn)實(shí)性和準(zhǔn)確性，提高土地登記的權(quán)威性和公信力。

3.3 加強(qiáng)教育宣傳，提高土地登記的意識(shí)

針對(duì)土地使用者土地登記意識(shí)薄弱的情況，應(yīng)該通過(guò)媒體等途徑，進(jìn)行正確的引導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)群眾對(duì)地籍管理工作重要性的了解與認(rèn)識(shí)，真正提高人們積極參與地籍管理工作的積極性和主動(dòng)性。其次，要從與廣大群眾有切身利害關(guān)系的方面著手，來(lái)影響廣大群眾的土地登記意識(shí)。

3.4 加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)地籍管理的系統(tǒng)化、信息化

不斷利用現(xiàn)代化技術(shù)更新和改進(jìn)土地登記資料，保持土地登記資料的現(xiàn)勢(shì)性，才能發(fā)揮其在國(guó)土資源管理工作中的技術(shù)保障作用。實(shí)現(xiàn)地籍系統(tǒng)化，我國(guó)地籍調(diào)查工作被人為地劃分為農(nóng)村地籍調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查兩項(xiàng)工作來(lái)開(kāi)展，將本該統(tǒng)一管理的土地資源放到了兩個(gè)不同的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)中，使一個(gè)問(wèn)題變成了兩個(gè)部分，造成了許多的使用和統(tǒng)計(jì)上的不便。實(shí)現(xiàn)地籍系統(tǒng)化就是要以擴(kuò)大地籍覆蓋面為重點(diǎn)，加大地籍在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)地籍信息系統(tǒng)管理的城鄉(xiāng)一體化;實(shí)現(xiàn)地籍管理信息化，就是加大新技術(shù)在地籍管理工作中的運(yùn)用，如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)和3S技術(shù)等，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)地籍成果的共享，通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)和3S技術(shù)實(shí)現(xiàn)屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)一體化管理，加大對(duì)地籍信息的變更監(jiān)測(cè)。在日常地籍管理工作平臺(tái)上，還要保證系統(tǒng)軟件的及時(shí)更新升級(jí)，以適應(yīng)新的工作流程。

3.5 加強(qiáng)地籍管理工作的人才培養(yǎng)

要真正促進(jìn)中國(guó)地籍管理工作的進(jìn)步，就要解決人才的問(wèn)題。應(yīng)針對(duì)不同的對(duì)象，分層次、多形式地開(kāi)展專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)培訓(xùn)工作，培養(yǎng)出一批高素質(zhì)、復(fù)合型的高級(jí)地籍管理人員，提高工作效率，適應(yīng)現(xiàn)代化的地籍管理，還需要建立和完善地籍管理資格認(rèn)證、地籍管理師、注冊(cè)地籍管理師等考試制度。這些都是保證中國(guó)地籍管理不斷完善和進(jìn)步的重要前提。

4 結(jié)語(yǔ)

地籍管理工作是一個(gè)地區(qū)或國(guó)家土地管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，今后我們更應(yīng)該加大對(duì)地籍管理作的投入力度，努力使中國(guó)的地籍管理工作真正走上法制化、規(guī)范化、制度化、系統(tǒng)化的道路，加大地籍管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度，從而保證中國(guó)土地管理工作有效進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

[1]徐冬妮.淺談中國(guó)現(xiàn)行地籍管理[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007，(24):7633-7635.

[2]何軍凱.淺議如何加強(qiáng)地籍管理[J].2005，(1):86-87.

[3]梁光明.俄羅斯土地資源管理[M].北京:中國(guó)大地出版社，2003.