事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度研究

摘要:隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，以國(guó)庫(kù)集中支付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度改革從2000年正式實(shí)施以來(lái)已經(jīng)取得很大的進(jìn)步。然而，作為一種全新的制度，仍然存在不少問(wèn)題。以事業(yè)單位執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度過(guò)程中存在的問(wèn)題為視角，對(duì)完善我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度提出些許建議，以確保國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在事業(yè)單位的順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞:國(guó)庫(kù)集中支付制度;行政事業(yè)單位;問(wèn)題;對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào):F8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)16-0076-02

1 行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的優(yōu)點(diǎn)

行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)算相比于其他的財(cái)政資金管理制度在資金的使用效率、資金的安全以及監(jiān)管方面都有自身特點(diǎn)。

1.1 提高了財(cái)政資金的使用效率

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，預(yù)算支出所需資金由財(cái)政賬戶直接撥付，減少了中間環(huán)節(jié)，使預(yù)算資金到位及時(shí)，從而有效地降低資金劃撥支付成本，提高了預(yù)算資金的使用效率。同時(shí)也改變了資金由預(yù)算單位層層轉(zhuǎn)撥、環(huán)節(jié)多、在途時(shí)間長(zhǎng)、工作效率低下的局面。既有利于財(cái)政對(duì)資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，又能有效降低資金劃撥支付成本，提高財(cái)政資金的使用效益和效率。

1.2 確保了財(cái)政資金的安全

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，由于財(cái)政資金撥入預(yù)算單位銀行賬戶，預(yù)算單位就存在擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能，同時(shí)也存在用財(cái)政的資金對(duì)外投資或融資的可能，即用國(guó)家的錢(qián)，取得投資收益或賺取銀行的利息，在一定程度上增加了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如果由于投資失誤，就會(huì)造成財(cái)政資金的損失。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政資金不撥入單位銀行賬戶，這不僅可以降低資金運(yùn)行成本，而且還可能有效的防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金，確保財(cái)政資金的安全。

1.3 強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督

在預(yù)算資金管理方面，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度之前，預(yù)算單位多頭開(kāi)設(shè)賬戶，使用資金不規(guī)范等違規(guī)現(xiàn)象普遍存在，且屢禁不止?，F(xiàn)在建立起了統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請(qǐng)與撥付體系，進(jìn)一步對(duì)預(yù)算資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督約束;在預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督方面，樹(shù)立了依法執(zhí)行預(yù)算觀念。國(guó)庫(kù)集中支付額度是嚴(yán)格按部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的，部門(mén)預(yù)算是經(jīng)全國(guó)人大和各級(jí)人大審議批準(zhǔn)的，所以任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人必須嚴(yán)格按此執(zhí)行，否則即是違法。對(duì)于預(yù)算支出中需要調(diào)整的項(xiàng)目、內(nèi)容都必須按程序報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)單位批準(zhǔn)后才能執(zhí)行，否則也是違規(guī)。此外，部門(mén)預(yù)算還強(qiáng)化了預(yù)算單位建立“先有預(yù)算，后有支出”及有多少錢(qián)辦多少事的觀念和辦事原則。

1.4 促進(jìn)與國(guó)際慣例接軌

我國(guó)正在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其公共財(cái)政支出框架，在許多方面需要與國(guó)際慣例接軌;特別是我國(guó)已加入世貿(mào)組織，在制度安排和體制創(chuàng)新方面更應(yīng)以國(guó)際準(zhǔn)則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法為借鑒。目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大都實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶(或國(guó)家集中收付)制度，即:政府各部門(mén)的資金收付活動(dòng)全部經(jīng)由一個(gè)賬戶(改賬戶稱(chēng)為國(guó)庫(kù)或國(guó)家金庫(kù))集中辦理，所有的財(cái)政性資金集中到這一賬戶，所有政府性支出亦由這一賬戶集中撥付。政府各部門(mén)在法定范圍內(nèi)征集的收入全部繳歸國(guó)庫(kù)，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)通過(guò)政府采購(gòu)中心購(gòu)買(mǎi)商品和勞務(wù)，則由國(guó)庫(kù)直接將資金撥付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。除此之外，政府各部門(mén)不在銀行開(kāi)設(shè)任何賬戶，實(shí)行資金由財(cái)政部門(mén)集中統(tǒng)一管理。這是對(duì)財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的標(biāo)準(zhǔn)辦法，同時(shí)也與國(guó)標(biāo)慣例接軌。

2 事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的主要問(wèn)題

2.1 部門(mén)預(yù)算不合理、不科學(xué)

從財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程來(lái)講，國(guó)庫(kù)制度改革需要嚴(yán)格的部門(mén)預(yù)算制度相配合。然而，目前部門(mén)預(yù)算改革、預(yù)算收支科目改革還在試點(diǎn)階段，部門(mén)預(yù)算編制工作還存在諸多問(wèn)題有待于解決，這樣就給國(guó)庫(kù)制度改革帶來(lái)一定的困難。主要存在的問(wèn)題有兩個(gè)方面:一方面預(yù)算單位編制的預(yù)算不夠詳細(xì)、科學(xué)，財(cái)政部門(mén)難以通過(guò)國(guó)庫(kù)支付中心通過(guò)直接撥付或授權(quán)撥付財(cái)政資金，以達(dá)到提高資金運(yùn)行效率，滿足行政部門(mén)和事業(yè)單位資金需要的目的;另一方面，預(yù)算指標(biāo)項(xiàng)目的編制未能充分地細(xì)化和規(guī)范具體。預(yù)算指標(biāo)的不規(guī)范，一是受理和支付工作帶來(lái)了不暢和不規(guī)范。二是不利于提高預(yù)算支出的透明度，給預(yù)算單位造成違規(guī)支付的漏洞。三是給后續(xù)的國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督、管理工作帶來(lái)不便。

2.2 編制綜合預(yù)算的難度較大，難以進(jìn)行資金的統(tǒng)籌安排

按照財(cái)政集中收付改革的范圍要求，凡納入部門(mén)預(yù)算管理，通過(guò)財(cái)政預(yù)算資金安排和實(shí)行“收支兩條線”納入財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶管理的行政事業(yè)單位，均須實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，即在單位預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、自有資金都己納入部門(mén)預(yù)算編制范圍的前提下，符合條件的行政事業(yè)單位均應(yīng)納入國(guó)庫(kù)集中支付的范疇。但是在目前，單位自行組織的其他收入，基本歸單位所有，支出預(yù)算執(zhí)行視其收入的完成情況和進(jìn)度而定。因此，在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)于單位自有資金，無(wú)論從觀念上還是管理模式上，都很難真正納入統(tǒng)籌管理的范圍，單位所組織的其他收入計(jì)劃性不強(qiáng)，造成預(yù)算執(zhí)行隨意性較大。

2.3 事業(yè)單位的基本存款賬戶和國(guó)庫(kù)支付的資金存在混合使用的可能

前已述及，事業(yè)單位一般都設(shè)有基本存款賬戶，用于日常經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金收支。這樣基本存款賬戶可以提取現(xiàn)金，而國(guó)庫(kù)授權(quán)支付零余額賬戶也可以提取現(xiàn)金，這種兩個(gè)賬戶相混同的局面容易造成事業(yè)單位混用的自由資金和國(guó)庫(kù)的資金，不利于財(cái)政資金的監(jiān)管。

2.4 國(guó)庫(kù)支付的相關(guān)手續(xù)比較復(fù)雜，間接增加事業(yè)單位的人力和時(shí)間成本

國(guó)庫(kù)直接支付需要事業(yè)單位提供發(fā)票和合同等相關(guān)文件，要財(cái)政部門(mén)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批，時(shí)間比較長(zhǎng)。國(guó)庫(kù)授權(quán)支付需要單位先提交用款計(jì)劃，批復(fù)后才能按需使用，造成事業(yè)單位必須設(shè)置專(zhuān)人跑財(cái)政局，間接增加單位的成本。

3 事業(yè)單位進(jìn)一步實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度應(yīng)采取相關(guān)措施

3.1 深化預(yù)算管理改革，建立科學(xué)、規(guī)范的收入分類(lèi)管理體系

完善分稅制預(yù)算管理體制，不斷調(diào)整政府間財(cái)政預(yù)算關(guān)系。及時(shí)劃分報(bào)解各級(jí)財(cái)政預(yù)算收入，逐步推進(jìn)預(yù)算單位全部收支納入預(yù)算，重新劃分收入類(lèi)別，加強(qiáng)預(yù)算管理。此外，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付工作的進(jìn)一步完善，實(shí)行預(yù)算外資金統(tǒng)一管理，便于預(yù)算執(zhí)行分析，具有十分重要的意義。結(jié)合國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的要求，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位應(yīng)分別按預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、單位自有資金、其他收入、預(yù)算歷年結(jié)余及上級(jí)補(bǔ)助收入等不同的資金性質(zhì)，建立相關(guān)的收入分類(lèi)明細(xì)賬。同時(shí)制定財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位、上下兩級(jí)相互對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)核算科目，并定期以規(guī)范的書(shū)面形式進(jìn)行核對(duì)。在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部，有國(guó)庫(kù)收付中心定期將預(yù)算單位所有資金收入完成情況反饋給各支出管理部門(mén)，以便于分析和掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時(shí)合理地予以經(jīng)費(fèi)供給，切實(shí)提高資金使用效益。

3.2 加強(qiáng)預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算工作，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的規(guī)范性

設(shè)置規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中支付管理會(huì)計(jì)核算科目，是加強(qiáng)預(yù)算管理基礎(chǔ)。為了真實(shí)反映財(cái)政支出項(xiàng)目和預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，在不斷推進(jìn)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制、綜合預(yù)算和規(guī)范支出標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，財(cái)政部門(mén)要對(duì)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算科目進(jìn)行認(rèn)真的梳理，對(duì)預(yù)算收支內(nèi)容予以細(xì)化和界定。尤其在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，有關(guān)業(yè)務(wù)事項(xiàng)涉及的會(huì)計(jì)核算科目問(wèn)題，在按需要設(shè)置的會(huì)計(jì)核算辦法的基礎(chǔ)上，還有待于上級(jí)財(cái)政部門(mén)按行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度和國(guó)家預(yù)算科目設(shè)置的要求，予以修改和統(tǒng)一，進(jìn)一步加以明確和規(guī)范。

3.3 加強(qiáng)制度建設(shè)，依法推進(jìn)國(guó)庫(kù)制度改革

強(qiáng)調(diào)國(guó)庫(kù)管理在公共財(cái)政體制下提供高效、優(yōu)質(zhì)、安全服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要的作用，強(qiáng)調(diào)國(guó)庫(kù)管理的政策具體功能、監(jiān)督功能。結(jié)合財(cái)政部門(mén)以及預(yù)算單位的實(shí)際情況，建立國(guó)庫(kù)制度改革的相關(guān)配套辦法和措施，依法推進(jìn)國(guó)庫(kù)制度改革。此外，在國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)層面，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等先進(jìn)手段，建立相關(guān)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)審批等手續(xù)，改善目前繁雜的國(guó)庫(kù)支付手續(xù)，降低預(yù)算單位相關(guān)人工成本的同時(shí)，提高國(guó)庫(kù)集中支付的效率。

3.4 強(qiáng)化監(jiān)管，逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支付的范圍

正是由于財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度采取了集中統(tǒng)一的賬戶管理體系，在財(cái)政收入上繳過(guò)程中取消了中間賬戶，使財(cái)政收入一旦實(shí)現(xiàn)就能夠反映在國(guó)庫(kù)收入統(tǒng)一賬戶中，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政撥付直達(dá)方式，提高了財(cái)政資金使用效率。事實(shí)上，在這種嚴(yán)格全面的財(cái)政監(jiān)控下，才能減少或杜絕財(cái)政資金被擠占、挪用的可能，大大節(jié)約了財(cái)政資金，加強(qiáng)了財(cái)政資金的統(tǒng)一高效使用，也大大提高了財(cái)政資金的使用效率。因此，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支付在國(guó)庫(kù)支付中的比例，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的效能。此外，對(duì)于前面提到的事業(yè)單位的基本存款賬戶和國(guó)庫(kù)支付的資金存在混合使用的潛在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)管力度，避免國(guó)庫(kù)資金挪作他用以及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)庫(kù)集中收付制度是目前國(guó)外普遍采用的一種有效的政府財(cái)政資金管理制度，是應(yīng)用于市場(chǎng)主義國(guó)家國(guó)庫(kù)管理的科學(xué)方法。因此，我們不應(yīng)當(dāng)僅僅因?yàn)橹贫葓?zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題而否認(rèn)這項(xiàng)制度的科學(xué)性，而應(yīng)當(dāng)從這些問(wèn)題中找出原因并予以改正，只有這樣才能切實(shí)發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付制度的優(yōu)越性。

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