論改善投資環境振興東北老工業基地

摘要:就東北老工業基地的投資環境改善問題，遼寧省進行了專題調研，先后與省政府、沈陽市政府、大連市政府、大連市經濟技術開發區管委會等有關部門的領導，以及華晨控股公司、東軟集團、沈陽遠大集團、營口盼盼集團、大連重工起重集團、大連機床集團、大連造船重工集團等國有、民營和外資企業的代表進行了座談，確定了加快政府職能的轉變、改善投資環境，是遼寧省乃至整個東北地區實現結構調整和經濟振興的當務之急。

關鍵詞:東北老工業基地;投資環境;結構調整;經濟振興

中圖分類號:F2

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0124-01

東北老工業基地的調整、改造和振興是我國新時期帶有全局性和前瞻性意義的重大戰略舉措，是繼浦東開發開放和西部大開發之后又一項復雜、艱巨和長期的系統工程。東北老工業基地的調整、改造和振興一方面需要各級政府有計劃地支付必要的改革成本，減輕歷史包袱，輕裝上陣，另一方面需要政府改革投融資體制，培育新的增長點。但更為重要的是，各級政府必須加快職能轉變，為老工業基地的調整、改造和振興創造一個寬松、透明、統一和可預期的投資環境。

1 改善投資環境的基本經驗與總體評價

1.1 經驗與成效

近年來，遼寧省各級政府為改善投資環境特別是在外商投資的軟環境建設方面，進行了一系列改革，取得了一定成效。

(1)提高辦事效率，加強涉外窗口部門服務的規范化和科學化。首先是實行了辦事公開制度，公開和簡化了外商投資的辦事程序和效率，規范了利用外資的立項審批、合同、工商、土地、勞動、稅務、外匯、海關、商品檢驗等主要涉外部門的公開辦事程序，大力推行了一站式服務、一部門執法、一窗口收費的作法;其次是推行了社會服務承諾制度，要求公用、城建、供熱、商業、郵電、交通、電力、衛生、金融、口岸、旅游等重點社會服務部門公布社會服務承諾的內容、標準、責任和服務時限等，接受社會監督。

(2)加強依法行政，規范政府職能部門的管理行為。其主要作法:一是出臺了《遼寧省外商投資企業條例》，對外資企業的設立、變更、解散、組織機構、權利與義務、權益保護與服務、監督管理等都做了詳盡的規定;二是出臺了遼寧省進一步改善投資軟環境若干意見，對政府部門的管理職能和行為實行辦事三公開，提高涉外執法人員素質，對企業進行檢查、培訓、處罰、參觀考察等作出了規范。

(3)治理了對外投資企業稅外收費。清理了外商投資企業反映比較大的行政事業性收費，制定了遼寧省外商投資企業行政事業收費手冊和收費監督卡制度，對不合理收費，外商投資企業有權拒絕。對于收費人員到企業收費行為，收費人員必須在收費監督卡上寫明收費項目、標準、依據、時間、金額并填寫收費單位和收費人員姓名。不填寫收費監督卡的單位不得收費。

1.2 總體評價

與東南沿海發達地區相比，東北老工業基地在區位、資源稟賦、交通、城市基礎設施、土地成本、勞動力成本等“硬件”方面具有一定的競爭力，而差距主要體現在“軟件”方面。從利用外資的總量上看，在東三省利用外資總額也僅約40億美元，在東部沿海地區處于落后位置，甚至低于同年蘇州一市的利用外資水平。不可否認的一個重要原因就是投資環境的建設方面存在差距。

2 投資環境存在的主要問題

通過一系列調研座談，我們了解到，目前遼寧省的投資環境還亟待改善。下面列舉各界反映比較集中的幾個方面問題:

2.1 以行政性審批為核心的投融資管理體制是影響社會性投資的一大障礙

近年來，遼寧省招商引資工作正面臨前所未有的大好形勢，一方面是在全球制造業加速向中國轉移的背景下，遼寧省的區位優勢、人才優勢、基礎設施優勢，以及裝備制造業和原材料工業的產業基礎優勢正逐漸顯現;另一方面是省內外一批民營企業快速成長，具備了在遼寧省投資大項目的資金和技術實力。然而，現行的投融資體制已不適應形勢發展的需要。據遼寧省有關人士反映，一是按投資額劃定的分級審批制過于嚴格，限制了一批大型外商投資項目的投資建設;二是審批環節手續復雜，周期過長，無形中也加大了競爭性項目的投資風險。

2.2 沉重的歷史包袱和較高的金融風險極大地限制了本地和域外資本的進入

東北地區國有經濟比重大，歷史包袱沉重，表現為幾多:老企業和大企業多，中央企業多，離退休職工和富余人員多，國企內部嵌套的大集體職工多，銀行負債多，企業社會職能多，社會保障欠費多。此外，省內商業銀行長期居高不下的不良貸款比率影響了戰略投資者的投資信心和正常的金融活動。而徹底解決居高不下的不良貸款比率，降低金融風險，單憑一省之力是不夠的。

2.3 工業用地和人才引進問題

據遼寧省政府有關部門和企業代表反映，與東南沿海其它地區相比，遼寧省的工業用地指標控制偏嚴，在一定程度上制約了遼寧省新增投資和改造項目。目前，遼寧省農田比例居全國首位，達到87%，而全國平均水平為80%。全省采煤沉陷地區的用地指標問題已經基本解決，但老企業的搬遷改造用地卻很難解決。省內企業還普遍反映，目前企業急需的高技術人才引進還需要政府在一系列配套政策上予以傾斜，如個人收入所得稅政策、家屬就業、子女就學、搬家安置、購買住房、汽車等大件消費品的消費稅政策等需要進行調整。

3 改善投資環境的若干建議

3.1 盡快將東北老工業基地的調整、改造和振興工作上升到國家戰略高度

鑒于目前東北老工業基地調整、改造和振興所面臨的政治、經濟、社會和輿論形勢，我們認為，中央政府應下決心將東北老工業基地的調整、改造和振興上升到國家戰略高度上來推進，使之成為繼浦東開發開放戰略和西部大開發戰略之后的我國又一個重要的區域發展戰略。其主要原因是:第一，東北老工業基地的改造和振興是一項艱巨、復雜和長期的系統工程，零敲碎打式的改革和援助政策被以往經驗證明存在很大局限性，需要整體規劃和全方位推進，以發揮政策的整體效能和協同作用;第二，老工業基地改造和振興是全方位的制度創新，涉及到各級政府及職能部門、各類企業、社會組織和城鄉居民方方面面的切身利益，不從國家戰略高度上推進有可能會導致改革目標和政策初衷被既得利益所阻斷的困境;第三，將東北老工業基地的改造和振興上升到國家戰略高度在某種程度上將形成政策感召力，增強境內外投資者的信心，有利于本地區吸引和利用各種形式的戰略性投資。

3.2 簡化行政程序，提高行政效率，增強政策統一性和透明度，加強監督，完善政績考核制度，塑造親商、親民的服務型誠信政府

行政效率的高低直接反映一個地區的政府形象和制度環境，是商業投資環境的窗口。遼寧省被調研企業的代表普遍認為提高政府行政效率，簡化行政程序是改善投資環境和轉變政府職能的頭等要務。大連經濟技術開發區管委會在簡化行政程序和提高行政效率方面的成功經驗是值得借鑒和推廣的。通過完善行政程序制度和行政許可制度，從根本上解決目前在行政性放權過程中存在的放小不放大、放輕不放重和放虛不放實的問題。政府應通過多種渠道及時向行政相對人公布有關法律、法規和規范性文件，提高政策透明度，并適時召開社會各界參加的溝通座談會，傾聽行政相對人的意見，接受社會監督和問責。在政績考核制度上，要改變只重經濟業績不重經濟、社會、環境、教育等經濟與社會事業協調發展的考核體系，結合公務人員的行政效率建立完善的綜合考核體系。要改變重管理、輕服務的政府形象，塑造一個親商、親民和誠信的服務型政府形象，為社會投資者營造寬松良好的投資環境。

3.3 進行投融資體制改革試點，放松市場進入限制，為老工業基地充分發揮裝備制造業和原材料制造業的基礎優勢創造寬松的條件

目前我國正著手進行投融資體制改革的試點，為此，我們建議可以將東北地區確定為投融資體制改革的試點地區。在投資額度審批上，放松中央政府掌握的內外資項目審批的投資額度限制，如投資總額2億美元以下的外資項目可以由省政府自行審批，但要到中央政府備案，以吸引一批大型外商投資項目的進入，培育起新的增長點，并以此帶動東北地區產業結構的改造和升級。在投資領域方面，不僅要充分放開競爭性領域的投資準入限制，而且在一些重要的城市基礎設施和公用事業領域，也應逐步向社會性投資放開。但對于具有一定自然壟斷特征的投資領域，政府應加強價格和市場行為的監管，以維護正常和公平的市場競爭秩序。

東北老工業基地的振興離不開原有裝備工業和原材料工業基礎，而這又涉及到存量資本的歷史包袱問題。長期積累下來的不良債務、富余人員安置和社會保障體系的資金缺口、解除企業辦社會的資金缺口、資源型城市發展持續產業的資金缺口和環境保護的資金缺口等歷史包袱，特別是高負債率造成的金融風險必須盡快加以解決。建議在分清中央政府和地方政府的職責前提下，制定并實施一個整體規劃的、資金來源多渠道的、分階段實施的解決方案。可以先確定一個試點地區，授予地方政府處置國有資產的必要權力，與財政部、國有商業銀行和國有資產管理公司協調與合作，通過增加核撥核呆指標、債轉股、破產、拍賣變現、債權交易、出讓土地使用權、發行專項債券等多種形式，集中解決多年遺留的不良債務問題。