我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則建構(gòu)研究

摘要:我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則面臨一系列問題，主要有:受償主體虛偽、公共利益扭曲、補(bǔ)償范圍狹小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等。在分析我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則的現(xiàn)狀與問題的基礎(chǔ)之上，提出了符合我國國情的一系列子原則，主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補(bǔ)后征原則、失敗回轉(zhuǎn)原則等。

關(guān)鍵詞:補(bǔ)償原則;現(xiàn)狀與問題;子原則

中圖分類號:C93

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則的現(xiàn)狀與問題

我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則的總體現(xiàn)狀是:制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明，采取回避態(tài)度;實(shí)踐操作中受償主體虛位，補(bǔ)償范圍狹小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明，采取回避態(tài)度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進(jìn)一步完善為:國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則做了如下規(guī)定:國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償(第二條第四款);征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。 征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》則作了如下明文規(guī)定:征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進(jìn)行分析，我們可以得出以下結(jié)論:(1)憲法對土地征收補(bǔ)償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補(bǔ)償”明文寫入憲法，為征地補(bǔ)償提供了憲法依據(jù)，但對補(bǔ)償原則仍采取了回避態(tài)度。(2)專門性立法對土地征收補(bǔ)償原則做了折射性的潛在規(guī)定，出現(xiàn)了“按用途補(bǔ)償”。管理法第47條規(guī)定了“按用途補(bǔ)償”，并規(guī)定了補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~以及各省區(qū)在一定范圍內(nèi)的自決權(quán)，折射出了立法者在補(bǔ)償原則采取了有限補(bǔ)償原則。盡管學(xué)者們多認(rèn)為我國的補(bǔ)償原則是“合理補(bǔ)償”(相當(dāng)補(bǔ)償)，但從法律文本解釋學(xué)上看，管理法第47條在文本上沒有明確化，并未出現(xiàn)“適當(dāng)﹑合理”的字眼。 (3)物權(quán)法在補(bǔ)償原則上遵從先例。從內(nèi)容上看，物權(quán)法第42條有了兩點(diǎn)變化，一是擴(kuò)大了補(bǔ)償費(fèi)的項目種類，明文規(guī)定了“社會保障費(fèi)”這一補(bǔ)償項目;二是在對各項費(fèi)用的計算上并未像管理法第47條那樣規(guī)定最高補(bǔ)償額以及明確的計算方法，也沒有相關(guān)的地方自決權(quán)條款，而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關(guān)系的角度看，管理法是關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)奶貏e法，而物權(quán)法則屬一般法，依特別法優(yōu)于一般法(前提是兩者在內(nèi)容上無抵觸)的適用原則，應(yīng)優(yōu)先適用土地管理法。從文意解釋角度看，“足額”僅是用來強(qiáng)調(diào)四個補(bǔ)償項目中的前三個即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的“足額”。關(guān)于“社會保障費(fèi)”，文本僅用“安排”一詞進(jìn)行限制，“安排”本身即具有不確定性，隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費(fèi)，更非是對補(bǔ)償范圍的周延性規(guī)定。

1.2 實(shí)踐操作中受償主體虛位，公共利益扭曲，補(bǔ)償范圍狹小，補(bǔ)償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補(bǔ)償費(fèi)的流轉(zhuǎn)次序

我國《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定:土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗所有者所有。在實(shí)踐操作中，擔(dān)任“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，二是村委會級別的農(nóng)村村集體經(jīng)濟(jì)組織，三是村民小組級別的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現(xiàn)在三者爭相充當(dāng)受償者而導(dǎo)致的補(bǔ)償費(fèi)被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規(guī)則的形成，失地者在補(bǔ)償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經(jīng)濟(jì)組織在留足自己的“可以獲取”的補(bǔ)償費(fèi)之后，剩下的補(bǔ)償費(fèi)才真正進(jìn)入失地者手中，造成這種扭曲化的流轉(zhuǎn)規(guī)則的根本原因在于受償主體——“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”在實(shí)踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限” ，在土地征收補(bǔ)償制度中，公共利益更是分配和行使國家土地征收權(quán)時“決不可以超越的外部界限”。但是，公共利益的內(nèi)涵和外延究竟該如何界定，學(xué)界觀點(diǎn)不一。就國內(nèi)的爭論而言，焦點(diǎn)主要集中在是否應(yīng)將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應(yīng)該采取什么樣的征收補(bǔ)償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益)，那就應(yīng)采取有限補(bǔ)償說，因?yàn)榇藭r的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益，那就應(yīng)采取適當(dāng)補(bǔ)償原則，具體如何補(bǔ)償應(yīng)視個案的具體情況而定——對其中的為了“國家利益”而采取的農(nóng)地征收進(jìn)行完全補(bǔ)償，因?yàn)檎螄沂桥c市民社會相對立的，國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農(nóng)地征收進(jìn)行有限補(bǔ)償。在我國的實(shí)踐操作中，公共利益往往被無限地擴(kuò)大化，一些主要目的在于營利的私人商業(yè)行為因?yàn)槠鋾綆Мa(chǎn)生一些很小的社會公共利益的效應(yīng)，也被劃入“公共利益” 的范疇，比如房地產(chǎn)開發(fā)、私人煤礦開采等，極大地扭曲了立法者的原意，損害了被征收者的合法權(quán)益。

此外，我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則面臨的現(xiàn)狀還有補(bǔ)補(bǔ)償范圍狹小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、 補(bǔ)償利益不及損失利益等，這些已是不爭的事實(shí)。究其原因，一是立法精神上的有意傾斜，二是現(xiàn)有行政體制上的弊端，三是實(shí)踐中無詳細(xì)的法律可遵循，執(zhí)法者無所適從;這些問題必然使得公權(quán)侵害私權(quán)，增加了社會的不和諧因素，不利于社會主義和諧社會的發(fā)展，因此加快構(gòu)可操作性強(qiáng)的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則子原則之構(gòu)建

我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系的構(gòu)建必須以行政法中的一般原則為基礎(chǔ)，在相當(dāng)補(bǔ)償原則的框架內(nèi)探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補(bǔ)后征原則、限時補(bǔ)償原則和失敗回轉(zhuǎn)原則。這些子原則是構(gòu)建我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系的主要內(nèi)容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農(nóng)村土地進(jìn)行征收時，必須以“公共利益的需要”為其必要條件，當(dāng)且僅當(dāng)該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序，如果是為了個體私人利益，則不得進(jìn)行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權(quán)侵害有關(guān)相對人的合法權(quán)益，以維持土地征收補(bǔ)償制度建立的最初價值意愿的權(quán)威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補(bǔ)償程序，如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補(bǔ)償程序的啟動樞紐，在整個農(nóng)村征地補(bǔ)償體系中起著關(guān)鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補(bǔ)償程序的啟動提供了一種可能性，不符合公益恪守原則必然導(dǎo)致征地補(bǔ)償程序無法啟動，但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補(bǔ)償程序得以啟動，該程序究竟能否啟動，還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講，單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補(bǔ)償程序得以啟動，它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件，只有當(dāng)某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的要求時，征地補(bǔ)償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性，但此時公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的結(jié)合也僅僅是征地補(bǔ)償程序中的一部分得以啟動的充分條件——此時必然可以啟動補(bǔ)償程序但不必然得以啟動征收程序， 兩者的結(jié)合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件，僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補(bǔ)后征原則

先補(bǔ)后征原則即先補(bǔ)償后征收原則，是指行政主體只有在補(bǔ)償程序完成以后才得以開始征收程序。先補(bǔ)后征原則的功能在于它避免了因傳統(tǒng)土地征收補(bǔ)償制度中先征收后補(bǔ)償而產(chǎn)生的“只征收不補(bǔ)償”或“多征收少補(bǔ)償”的弊端的出現(xiàn)。通過先補(bǔ)后征原則的調(diào)節(jié)機(jī)制，把補(bǔ)償程序設(shè)為征收程序的前置程序，有利于更好地規(guī)范行政主體的征地行為，保護(hù)被征地者的切身利益。先補(bǔ)后征原則的功能還在于，它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構(gòu)成了整個土地征收補(bǔ)償程序得以完全啟動的充分條件——當(dāng)某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補(bǔ)后征原則的要求時，整個土地征收補(bǔ)償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉(zhuǎn)原則

失敗回轉(zhuǎn)原則是指當(dāng)征收程序完成以后，如果用地者在法律規(guī)定的時限內(nèi)因主觀或者客觀的原因無法實(shí)現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的公共利益的目的時，必須恢復(fù)被征收的土地的原有用途。

失敗回轉(zhuǎn)原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實(shí)的濫用土地征收權(quán)現(xiàn)象的最后一道防線， 對徹底消除“私益征收”現(xiàn)象意義重大。但“回轉(zhuǎn)”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉(zhuǎn)，并非是恢復(fù)該土地的所有權(quán)歸屬的原狀，并不是原被征地者退回土地補(bǔ)償金、原征地主體返還被征地，它是獨(dú)立于原土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系之外的一種全新的、獨(dú)立的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系。失敗回轉(zhuǎn)原則的實(shí)質(zhì)是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優(yōu)先購買權(quán)。

3 結(jié)語

由上可見，本文所主張的我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎(chǔ)，在相當(dāng)補(bǔ)償原則的框架內(nèi)所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補(bǔ)后征原則和失敗回轉(zhuǎn)原則等在內(nèi)的一系列子原則為主要內(nèi)容的全面的、開放的體系，這個體系符合可操作性強(qiáng)的基本要求，同時也適合我國國情，它對規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償秩序、保護(hù)失地農(nóng)民切身權(quán)益、促進(jìn)社會和諧發(fā)展具有重大意義。

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