風險社會與政府社會風險管理能力的提升

當今世界已經進入了全球風險社會。從全球形勢看，多元化、多極化、多樣化以及矛盾的多邊化日趨明顯，全球公共風險不斷擴大。處于轉型期的中國所面臨的風險更為復雜、多元。風險社會的來臨，象征著社會不穩定因素的增多。因此，黨的十七屆五中全會強調指出，要“加強和創新社會管理，正確處理人民內部矛盾，切實維護社會和諧穩定”。而要維護社會和諧穩定，必須著力提升政府社會風險管理能力。

一、風險社會：一個普適性的實然判斷

風險社會，是德國社會學家烏爾里希·貝克在上世紀80年代提出的理論。1986年，貝克在其《風險社會》中作出人類已經步入風險社會的判斷，認為“生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到一個我們前所未有的程度”。之后，隨著蘇聯切爾諾貝利核泄漏事件、英國的瘋牛病、美國的“9·11”事件、中國的SARS蔓延，以及全球性自然災害、“人為”災害的接踵而至，人們開始意識到全球性風險社會已經來臨。由此，風險、風險社會及社會風險管理成為全球性的熱點。在研究中有人認同貝克的判斷，也有一些人不承認風險社會的來臨，認為風險社會是一個偽命題。筆者認為，風險社會既是一個符合事實的真命題，又是一個帶有普遍意義的實然判斷。

何為風險?風險是一個表征著可能性、預示著危害性的范疇。它有兩個基本特征，一是不確定性，二是損失性。也就是說風險只是一種產生破壞、造成損失的可能性而非現實性，具有不確定性特征。同時，風險還具有損失性特征，如果風險主體(個體或群體)對風險事件缺乏認知，對風險事件發生、發展變化缺乏預測和防范，這種造成破壞或遭受損失的可能性就會變為現實。正因為此，才要注重風險管理，強調風險預警、防范，重視風險規避和化解。

為什么說風險社會是一個普適性的實然判斷?對此，貝克曾以西方社會為背景進行過實證。貝克在其《風險政治學》中指出：“1989年后歐洲所處的知識環境，整個世界秩序都坍塌了……正如安東尼·吉登斯所指出的那樣，激進的社會主義變成了保守派，而保守主義變成了激進派。我們要從社會的角度重新發現這個瘋狂的瘋牛病世界，重寫、重新定義、重新創造現代性。”并分析說，英國的“牛肉門”事件證明了，牛肉工業強行在我們身上進行試驗。“社會變成了一個實驗室，但是沒有人對其結果負責”。人正被“人類瘋牛病殺害”。而近年來連續不斷的自然災害，俄羅斯干旱；冰島火山噴發，火山灰阻斷歐洲交通；巴基斯坦強降雨洪災慘重：中國遭遇嚴重泥石流和山體滑坡。加上連續不斷的爆炸、飛機失事、火車脫軌、橋梁坍塌、公交事故、人質劫持等事件。天災人禍都昭示著全球風險社會的來臨。人類已經進入風險社會，這不僅可以在全球中得到印證，在當代中國更加可以證明。可見，風險社會是一個符合事實的實然判斷，也是一個普適性的判斷。

二、促進社會健康發展：提升政府社會風險管理能力的價值意義

社會作為一個有機的系統整體，在發展過程中一般有三種樣態：“健康態”、“亞健康態”和“病態”，這“三態”的變化與政府社會管理水平尤其是社會風險管理水平密不可分。從狹義上講，社會風險管理主要指對造成社會失序、破壞社會穩定和諧、引發社會動蕩和社會危機的可能性因素進行的管理。政府對這些“不確定因素”的管理水平及能力，直接影響著社會穩定及和諧社會的構建，影響著社會的健康發展。因此，維護社會穩定、促進社會健康發展，是提高政府社會管理水平、提升政府社會風險管理能力的價值所在。

第一，從中國的現實來看，中國社會正處于高風險期，加強社會風險管理已經成為迫切需要。目前，影響中國社會和諧、健康發展的風險因素多樣而復雜，既有自然災害、全球化帶來的不確定性，也有社會生活領域中“內生”的不確定性。從我國社會領域內生風險來看，一是來自于“社會斷裂”引發的不確定性，二是民眾文化心理帶來的風險或不確定性。關于“社會斷裂”，清華大學孫立平教授曾作出一個判斷：富裕與貧窮、城市與鄉村、上層與下層之間，“裂痕不斷擴大，鴻溝不斷加深”。這實際上是對社會階層結構斷裂的一種判斷。而造成社會階層結構斷裂的主要緣由是“社會制度”的斷裂。由于制度設計中出現斷裂和不公，在社會流動與分層中也就必然分化出占有大量資源的強勢群體和擁有大量人口的弱勢群體。由于制度設計中出現斷裂和不公，使在經濟、政治、社會和文化上處于弱勢地位的群體利益訴求渠道不暢，聲音微弱甚至全然無聲。這樣，就使強勢群體越來越強，弱勢群體越來越弱。而弱勢群體的不斷弱化和不斷再生產，必然造成社會結構張力加大，社會風險因素增多。關于民眾心理失衡問題，主要表現在民眾信任危機，焦慮、浮躁、仇官、仇富情緒的不斷蔓延以及責任意識、挫折忍耐力下降。心理學研究發現，人的不健康心理一旦遇到特定情境和事件，就極易轉化為狂熱的沖動，形成“情緒場”，依靠情緒的感染和傳遞，引發民眾的非理性行為和聚合性群體動蕩，進而演化為社會危機。社會斷裂造成的社會結構張力加大、社會風險因素增多、民眾心理失衡導致社會危機的可能性，給政府社會管理帶來了嚴峻挑戰。在這樣的背景下，提升政府社會風險管理能力，對于維護社會穩定，促進社會和諧、健康發展具有重大的價值和意義。

第二，從政府的職能定位來看，政府屬于國家機器中的一個重要組成部分，是行使國家公共權力、掌管社會公共財物、管理社會公共事務的機構或機關。它不僅具有保衛本國領土完整和主權不受侵犯，維護國家獨立，確保國家安全的職能，而且還具有運用國家公共權力化解政治風險、維護政治穩定的職能；具有運用國家公共權力對社會經濟活動進行宏觀調控，化解經濟風險、維護經濟穩定的職能；具有運用國家公共權力管理公共事業，發展社會福利，服務民眾、整合關系，促進社會公正公平的職能；具有運用國家公共權力，應對自然災害、人為災害以及突發事件，化解風險的職能。政府是社會風險管理的主要力量或主體力量，在維護社會穩定、構建社會和諧中具有舉足輕重的地位。因此，促進社會健康發展，必須提高政府社會管理水平，提升政府社會風險管理能力。

三、解放思想、多元整合：提升政府風險管理能力的重要路徑

政府社會風險管理能力是一個包含豐富內容的綜合范疇，既包含其風險識別、風險預警及制度設計、政策引導的宏觀調控能力，也包含其協同作戰、處置突發事件的應急能力。在全球風險社會已經來臨，自然災害及人為災害接踵而至的今天，提升政府社會風險管理能力，一方面，需要進一步解放思想，通過解放思想破除傳統社會管理觀念，探索新的社會管理模式，提升社會風險預防能力：另一方面，需要多元整合，通過多元整合凝聚各方力量，實現協同作戰，提升抵御社會風險、化解社會風險的能力。

第一，通過解放思想，破除傳統的、不合時宜的社會管理觀念，樹立并強化新的適合時代發展、符合國情的合作管理、共建和諧的“共建”理念。這樣，才能指導我們高效地整合社會管理資源，提高社會管理水平，提升社會風險的預防能力。通過解放思想，大膽借鑒先進經驗，探索既合規律又合實際、“低成本，高收益”的管理模式，實現社會管理體制和模式的創新。社會管理，即管理主體以維系社會秩序為核心，按照一定程序和規則，運用一定的措施和方法，解決社會問題、化解社會矛盾，整合社會關系，維護社會治安，應對社會風險，確保社會安全的過程。目前，在人們的社會管理觀念中，有一種不合時宜的觀念亟待破除，這種觀念就是，認為管理是政府的事情，是政府的職責和義務，政府是唯一的管理主體，與老百姓無關。這種觀念源于我國的計劃經濟，在計劃經濟時期，我們實行的是“城鄉二元”管理體制，農村是“人民公社制”，城市是“單位制”。高度集權的政治體制運作以及高度集中的計劃經濟體制的實施，對整合社會關系、維護社會秩序提供了有效保證。但是，改革開放以來，隨著社會轉型的不斷加速，市場經濟的不斷發展，社會流動的不斷加劇，“人民公社制”和“單位制”的管理模式也逐漸被打破，大量的農民離開土地、走出農村、流向城市，大量的“單位人”轉變為“社會人”。這就給我們的社會管理帶來了新情況和新挑戰。面對這種挑戰，我們必須破除思想禁錮，一要大膽借鑒西方國家社會治理的經驗，形成政府與公民合作管理的“善治”模式，“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。二要進行社會管理體制的創新。培育和發展非政府組織，并依法對其進行監督和管理，引導其加強自律機制建設，建立政府組織、民間組織、社區組織、中介組織有機銜接和聯動機制，形成政府管理和群眾自治、中介自律有機銜接、良性互動的格局。

第二，通過多元整合，形成以政府為主導的風險規避及風險化解的聯動機制，以此提升政府社會風險管理能力。目前，我國社會已經進入利益博弈時代，不同的利益主體都在以不同方式表達自己的利益訴求，并以不同的方式來實現自己的利益，從而導致多元的利益主體爭奪資源的矛盾沖突加劇，各種矛盾糾紛增多，突發性群體沖突頻繁發生。在這種形勢下，調解矛盾、化解矛盾沖突、應對社會風險，政府單方力量是有限的，這就迫切需要我們整合社會資源，需要通過多元整合建立政府組織、非政府組織及民間力量相互配合、銜接聯動的社會風險管理體系，通過多元整合形成控制風險或化解危機的聯動機構，并通過多元整合建立突發事件的應急組織、應急隊伍，強化應對風險的訓練等，以此來提升政府社會風險的控制能力及危機化解能力。