行政化與去行政化:我國社區管理主體的變遷

一種社會管理體制中的主體定位和職能劃分的不同。決定了體制中各個主體間關系的不同，而主體間的不同關系是不同社會管理體制的根本性區別。

在計劃經濟時代，政社不分、“單位辦社會”、自上而下的行政推動城市社區的管理，職工生老病死、衣食住行等無不依靠單位來解決，社區只是單位的附庸，其地位和作用非常有限。隨著我國改革的不斷深入，現代企業制度逐步建立，單位一方面逐漸擺脫政府的行政干預，另一方面也有從沉重的社會負擔中解脫出來的迫切要求。在這樣的大背景下，職工漸漸從“單位人”向“社區人”轉變，人們對單位的生活依賴越來越弱。計劃經濟體制下依靠單位管理社會的手段正失去它存在的基礎，社會管理加快向專業機構轉型的步伐，社區逐步成為人們的基本生活單元。隨著城鎮化發展的提速，“農轉非”社區的出現和大量外來務工人員的涌入，以及失業下崗人員的沉淀，作為能夠承擔社會轉型所帶來一系列后果的基本單位，社區的地位被凸顯出來。原來作為“單位制”附庸的社區，其原有的管理體制顯然已不能適應社會發展的要求，建立新的社區管理體制已成為一項重要任務。

社區居民的參與意識開始覺醒

我國的傳統社區管理體制，由于社區成員的“單位人”屬性較強以及社區自治組織資源缺乏和政府的推動作用，城市社區管理主要表現為“單位制”和“街居制”的結合，社區管理的主體主要有街道辦事處、居民委員會和職工所在單位。其中，單位是我國特有的社區管理主體，以“單位人管理”和“地區管理”為主要特征，這主要是由于我國在計劃經濟時代的單位福利制度造成的。在傳統社區管理體制下，單位成為政府的附屬，單位不僅為職工提供住房，還提供職工的其他社會福利保障，由此，單位實際上扮演著社區管理者的角色。

隨著我國經濟體制的轉型、住房制度的改革和商品住宅小區的出現，單位制逐步走向解體，我國的社區管理主體也呈現多元化發展的趨勢。居民的自治組織——業主委員會逐漸成為社區管理的主體之一，這是社區居民的參與意識開始覺醒的結果。另外，一些非政府組織也逐步參與到社區的管理體制中來。新興社區管理主體的出現，是一系列改革的必然結果，勢必對原有的社區管理主體造成沖擊，對社區管理體制提出改革要求。在這種背景下，如何界定新興管理主體的地位，如何重新劃分傳統管理主體的職能是當前我國社區建設必須面對的新問題。

行政化：我國社區管理主體的現狀分析

在社區的管理層面，政府的角色應該是從宏觀上協調各方利益，整體推動社區建設的開展。這看起來似乎比較簡單，但是由于社區建設的內在矛盾性和復雜性，使得政府在扮演“推動”角色時難以完全掌控自身的行為。政府的全面介入是當前我國城市社區管理的顯著特點。

目前，我國社區建設進程中，政府將居委會和非政府組織納入自己的管理體系，用行政化的方法干預社會和經濟生活，對公民自治力量的培育有所忽略，使得社區缺乏解決單位功能外溢和社會轉型所帶來的諸多問題的能力。

從理論上講，自治組織居民委員會的功能主要是自我組織、自我教育、自我服務、自我管理、利益表達等等。但是在我國的實踐過程中，居委會更多地被賦予了行政化色彩。作為社團的自治組織，本該由全體社區居民共同協商制定的自治章程，由于社區居委會完全是在政府的運作下成立的，因而目前絕大多數居委會都缺乏自治章程。現實中所存在的社區自治章程主要是由街道辦事處來負責制定，這也為政府職能部門的任務轉接提供了可能。除此之外，包括干部任免、資金來源、日常決策、考核激勵全部由街道負責，這些都集中體現了基層政府對居民自治的范圍界定和控制程度。

當前，社會管理體制正在發生根本性的改變，一些企事業單位逐漸向市場化轉型。但“單位制”仍然未完全被打破，單位在社區管理中仍然扮演著非常重要的角色。在現行的單位體制中，居民的個人發展是以單位為依托的，主要社會利益也是在單位中獲得，個人的職務升遷、收入、社會聲譽等無不和單位聯系在一起。實際上，“單位制”在一定程度上阻礙了居民參與社區管理。

去行政化：基于治理理論的價值選擇

治理是各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式總和。治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調：治理涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。從治理理論的視角出發，社區管理的改革需要注意幾個問題。

第一，對政府在社區管理中的重新定位。政府作為公共利益的代表者，是社區公共資源的主要管理者，政府具有其他一切社會組織不可替代的社區治理責任。在社區治理中，政府首先應該明確自己的責任和定位，主要做好監督和指導工作，做到不越位、不缺位和不錯位。但是，政府應給予其他社區管理主體一定的發展空間，通過扶持非政府組織的發展、培育日漸崛起的居民自發組織力量和依靠市場主體來完成社區管理。

第二，社區自治組織的重塑?！吨腥A人民共和國城市居委會組織法》規定：“社區居委會的設立、撤銷、規模調整由不設區的市、市轄區的人民政府決定；居委會協助不設區的市、市轄區的人民政府或其他職能機構開展工作?！憋@然，這促進了社區居委會自治功能的發揮。但同時，業主委員會等社區管理組織的成立也需要在法律層面得到規范，由此從法律層面來完善社區的自治功能。

法律法規是社會各權力主體進行社會政治經濟博弈的根本規則，法律的傾斜必然造成各權力主體間的強弱不等。社區建設實際上觸及城市公共管理和公共服務體制的深層變革，需要通過法律重新劃分基層社會中各權力主體之間的功能領域和權力邊界，調整城市基層管理和公共服務的組織結構。

第三，引入市場經濟主體。隨著政府職能的轉變和政府從具體經濟領域的隱退，引入市場經濟主體參與社區公共服務是大勢所趨。運用市場經濟的手段，通過經濟效益來保證社區服務效益的實現，促進社區服務的可持續發展，是解決“自治困境”的一種有效途徑。引入市場機制主要是在社區公共事務管理中營造良好的競爭氛圍，講究工作效率，提升服務精神以及強化質量意識，樹立有償服務的理念，強化經濟核算和成本控制。因此，應該及時完善社區服務管理體制，遵循市場機制，反映價值規律要求，在政府政策的指導下來制定完善合理的服務收費水平。