漢代巡視制度及作用探討

巡視監察在中國具有悠久的歷史，在前代的基礎上，漢代巡視制度有了很大的發展，主要有帝王親自巡視、帝王遣使巡視和中央監察機構對地方及地方監察機構(包括地方行政長官等)對所屬州縣巡視等四種類型，從中央到地方組成了一個較為嚴密的巡視系統。巡視制度起到了中央對地方的控制作用，有力地維護了專制主義中央集權統治。

巡視制度是中國古代監察體系的重要組成部分，是指皇帝、中央監察機關對地方進行巡察，或者上級對下級巡視監督的監察方式。它發軔于夏商周時期，秦始皇統一中國后，基本確立了巡視監察制度。漢承秦制，但也有改革和發展，這一時期不僅有君主巡行、大使巡行、刺史巡察、督郵巡縣、廷掾監鄉等多種類型，而且有專職或兼職、定期或不定期、明察或暗察等多種形式，不同類型、不同形式的巡視制度各司其職、各負其責，形成多維的巡視體系，在當時的政治生活中發揮著重要的作用。

一、漢代巡視監察的類型、形式

兩漢地域遼闊，行政官員眾多，為了加強對地方官吏的監視和控制，維護中央集權，采取了多渠道、多形式的巡視監察方式。

(一)君主出巡

為鞏固君主專制制度，漢代多數帝王對巡視監察高度重視，親自出巡是帝王政治生活的重要組成部分。通過《漢書》《后漢書》各帝王紀的記載可知：在西漢中期以后君主都注重親自巡行地方行政，文治武功非常突出的漢武帝更是頻繁出巡地方，多達三十幾次。東漢則自開國之君光武帝到漢靈帝無一例外的都有巡視地方的記錄。天子出巡地方目的不一，有的是為了安定邊疆和鞏固統一而出巡邊境，也有的是為了察查地方吏治，糾舉不法行為，還有出巡為勸課農桑，督促地方農業生產。以上可知，漢中期以后帝王出巡地方逐步常態化，并且成為帝王加強對地方的控制，進行政治、經濟、軍事、文化統治的一種重要手段。由于天子巡行地方，親自了解地方情況，有利于準確掌握各地民情和地方吏治，為其在施政過程中制定正確的決策提供可能。

(二)使臣巡視

最高統治者臨時派遣使臣到地方巡視檢查工作，也是漢代巡視制度類型之一。遺使巡視檢查是代君巡察地方工作，一般來說目的性很強，如有的是為清理冤獄，檢查司法工作，巡察使者有時也負有宣傳中央政策，慰問百姓的職責。派遣謁者出巡一方面有慰問受災百姓的目的，另一方面也是起到宣傳中央關于“勸有水災郡種宿麥”、鼓勵“假貸貧民”的政策作用。

值得注意的是，皇帝遣使巡視地方，巡視前一般將考察的主要內容預先通知所在州郡，此為明察。為能掌握真實、準確的地方情況，全面了解地方官的治政的信息，有時也采用暗察手段。

(三)刺史巡視

為加強中央集權，元封五年(公元前106年)漢武帝對監察制度進行改革，撤銷了原有的監察御史，將全國劃分13個監察區(部)，各部設立刺史，其具體職責是“周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省”。與臨時遣使不同，刺史在巡視對象、范圍和方式上都有明確的規定。

1 巡視范圍。刺史的巡視任務主要是六條，以“六條問事”，主要是“一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，襖祥訛言。四條，二千石選暑不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也”。以上六條可見，除糾察地方豪強是否為非作歹之外，主要是巡察二干石官吏中魚肉百姓、司法不公、任人唯親、勾結豪強等不法行為，然后上報中央處分。

2 巡視對象。刺史主要巡察地方官中的二千石官員，至于低于二千石的其他官吏就不在其巡察之列。從“六條問事”來看，地方的豪強勢力也是其巡視之列。此外，有學者認為，“六條之外還有不成文的一條，就是考察國王有罪狀便奏聞”。即刺史也可以巡察各地諸侯王。

3 巡視方式。一方面采取日常受理吏民舉報。另一方面定期巡視所管轄的監察區，稱“行部”，走訪民間，采訪各樣人員，傾聽各種輿論，然后根據所。了解的情況糾察郡國長吏的失職或不法行為。

(四)地方巡視制度

兩漢時期，在完善中央巡視制度的同時，地方政府——郡、縣、鄉各級政府的巡視制度也逐步確立起來。

1 郡對縣的巡視。巡視是郡檢查、監督縣級政務的方式之一，其主要形式有郡守行縣和派遣督郵巡察兩種方式。其一，郡守行縣。巡視所轄縣是郡太守的重要職責。勸課農桑是行縣的主要目的。考察地方吏治，治理冤獄也是當時郡守巡視的重要目的。其二，督郵巡察。西漢中期以后，郡還設有督郵一職，負責對所屬縣的巡視。督郵的主要職責是舉劾屬縣長官的不法行為，揭發縣官的罪狀，上報郡守處置。

2 縣對鄉的巡視。東漢以后，地方巡視制度又有了進一步的發展，即在縣一級還增設廷掾，負責巡察所屬鄉的官員。可見當時廷掾的監察區域也仿照郡對屬縣分為若干個監察區的方法，以“部”為單位將下屬的鄉劃分為若干個監察區，同時廷掾在春夏巡行時主要任務是勸課農桑，而在秋冬巡視時主要是監督制度的實施。由于史料記載的闕如，關于廷掾的地位和職權，我們無法進一步了解。

二、漢代巡視制度的作用

由以上分析可見，在前代的基礎上，漢代的巡視制度從類型、形式和內容上逐漸健全起來。這對典正法度、維系綱紀、改善地方吏治以及防范分裂割據能夠發揮較好的制衡實效。

(一)巡視制度加強了中央對地方的控制，有效地維護了專制主義中央集權，鞏固了國家統一

維護國家統一和專制主義中央集權始終是我國古代最高統治者政治生活的主題，而監察制度正是為此而設置的。從實踐過程來看，監察有兩種形式，即接受吏民檢舉、控告的被動式監察和巡視的主動式監察，前者是一種坐鎮監督，它往往容易造成虛監、失監，從而消弱中央對地方的控制的消極現象，而后者改變了監察方式，以主動巡視的方式監察地方，正好可以彌補坐鎮監察的不足。

(二)巡視制度強化了對地方官的監督，有利于防止地方官腐敗，從而在一定程度上起到改善吏治的效果

漢代巡視人員在履行職責時多數能深入實地巡察，打破了通過官方渠道了解官場情況的局限性，擴大了信息來源，能夠較為全面地了解地方官員廉潔勤政的真實情況。當然我們也應當看到由于受到封建體制的影響，巡視制度自身也有無法克服的弊端。特別是那些專職巡視官，往往秩卑權重，地位顯赫，在這樣的情況下，由于缺乏有效的制約機制，隨著巡視官權力的擴大和膨脹，這樣一方面極易造成他們越權干預地方行政，干擾了地方政事的推行，造成地方行政的失調。最為典型的是刺史巡視制度的演變，刺史制度創立之初，中央要求其以“六條問事”，否則將被視為逾越職權，要受到彈劾處分，因此這時還不至于濫用權力妨礙地方行政事務。但到了西漢后期，隨著刺史權力的擴張，“刺史逾權，干預地方行政已是普遍現象”。至王莽時期刺史改州牧，職權更進一步擴張，當時身負巡視監察任務的州牧也可以帶兵鎮壓農民起義。到東漢末年，州牧由原來的地方巡視監察官演變為地方行政官。另一方面，巡視官往往利用手中的權力，大力營私舞弊，索財納賄，甚至與地方官勾結，加速了政治腐敗。刺史與所察的郡縣官吏相互勾結，或助紂為虐，或敷衍了事，只能使巡視制度形同虛設。