關于推進河南省農村土地承包經營權流轉的思考

河南省的農村土地承包經營權流轉是與農村改革和農業發展相伴生的。隨著黨的十七大和十七屆三中全會把鼓勵農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，作為下一階段我國深化農村改革的重要戰略部署，河南省農村土地承包經營權流轉開始加速，并在流轉主體、流轉形式等方面出現了不少積極變化。但是，相比于上海、浙江等經濟發達省市，河南省承包經營權流轉的整體水平仍然較低，效益也亟待提高。

一、農村土地承包經營權流轉的現狀

在流轉規模上，截至目前河南全省承包經營權流轉面積達到600余萬畝，約占家庭承包經營耕地總面積的6.5％，比2001年的170萬畝增加約430萬畝，年平均新增流轉土地50余萬畝：在流轉主體上，農戶仍然是經營權流轉的主力，農戶間流轉所占比重達到75％，但是，隨著河南農業產業化水平不斷提高，工商企業開始在流轉中發揮關鍵性作用；在流轉形式上，雖然轉包和出租仍然占到大頭，二者之和超過流轉總量的80％，但是流轉形式多樣化的趨勢卻日益明顯，以八股形式為例，2002年全省通過入股流轉出去的家庭承包土地不足8000畝，到2009年則已經超過10萬畝：在流轉期限上，全省土地流轉仍以10年以下的中短期流轉為主，達到73％，其中5年以下的短期流轉約占1／3，農戶間轉包方式流轉的期限一般較短，而以出租方式流轉入企業的一般都在10年以上：在流轉用途上，河南流轉土地仍以大宗糧食作物種植為主，約占流轉面積的60％，其中通過農戶間轉包流轉的土地一般仍維持原有糧食作物種植，而由工商企業承租的農戶土地則大多改種高效經濟作物。

二、現階段農村土地流轉中存在的主要問題

對于河南這樣的農業大省而言，近年來土地流轉帶來的效益非常明顯，但是，我們也不能忽視其具有的長期性和復雜性。通過調研我們發現，目前河南農村土地流轉工作仍存在一些突出問題：

一是土地流轉服務組織不健全。目前，河南建立流轉服務組織的鄉鎮不到全省鄉鎮總數的20％，建立流轉服務組織的村不到行政村總數的10％。政府和村組織缺位，使土地流轉的政策宣傳、信息服務、合同規范和糾紛調解等方面的服務明顯滯后。尤其是土地流轉信息傳播渠道少，傳輸不暢，影響了土地資源的合理配置。要么是鄰里和親友之間利用傳統社會資源自發流轉，要么是承租的企業找當地政府或農業部門幫助尋找、聯系流轉土地，或者是當地政府或農業部門出去“招商引資”，信息搜尋成本很高，在一定程度上造成了“有人無地種、有地無人種”，影響了土地資源的合理配置。

二是土地流轉程序不夠規范。目前，河南農村土地流轉仍以口頭協議為主，全省流轉土地中簽訂流轉合同的比例不足40％。然而，即使簽訂有書面協議，協議條款也大多不規范，內容過于簡單，對雙方權利義務及違約責任、賠償條款等缺乏明確、具體的規定，并且很少進行合同鑒證。流轉程序不規范，使雙方利益難以受到法律保護，為土地糾紛的發生留下了隱患，也導致受讓方缺乏長期經營的打算，造成了對土地只用不養的掠奪式使用，更談不上進行高起點的開發。此外，一些地方村組織充當土地流轉中介，鄉鎮政府直接作為合同方參與土地流轉，也與現有的政策法規要求相悖。

三是規模化流轉比例偏低。規模化的土地流轉可大幅提高土地收益，廣東、浙江、山東等省規模化流轉土地的比例分別為63.4％、62％、60.3％。而在河南流轉入土地的受讓方中，流轉入農戶的占75.83％，流轉入企業和合作社的僅占16.74％和4.98％，規模化(20畝／勞動力)流轉面積僅占流轉總面積的19.17％，明顯低于沿海發達地區。這種低層次、小范圍的流轉沒有改變農戶分散經營的生產方式，難以取得應有的規模效益。以農戶為主的流入受讓方在流轉后一般都維持原有的大田作物種植，結構調整力度小，經濟效益低。

四是農戶進行土地流轉的意愿不強。河南農村土地流轉是在農村勞動力轉移的背景下發展起來的，但從目前情況來看，農村勞動力進城務工所取得的收入并不足以維持自身生計和養育后代，加之我國城鄉分割的二元戶籍制度使他們面臨就醫、就學等一系列難題，這些都決定了大多數進城務工人員只能選擇城鄉“兩棲”、亦工亦農的家庭經營模式。此外，目前河南農村居民醫療、養老等社會保障的水平仍然不高，土地的社會保障功能依然很強，也決定了他們不愿意輕易出讓土地的承包經營權，即使出讓也不愿意期限太長。

三、推進農村土地承包經營權流轉的對策建議

目前，上海、廣東、浙江三省市的農村土地承包經營權流轉率分別達到41％、20％和19.75％，四川、重慶等中西部省份的流轉率也都在10％以上，然而，河南作為全國產糧最多、加工農副產品量最大的農業大省，其農村土地承包經營權流轉率僅位居全國中游，而且，其中75％是農戶之間的流轉，并未真正形成有效的適度規模經營。鑒于此，河南在推進農村土地承包經營權流轉方面還需要做大量的工作：

一是加強土地承包經營權流轉市場體系建設。在社會主義市場經濟體制確立和不斷完善的今天，規范的土地市場是推動河南承包經營權高效流轉的根本途徑。以安陽縣為例，該縣擁有縣級土地流轉服務大廳，各鄉(鎮)設立土地流轉服務所，各行政村選聘有專門的土地流轉聯絡員，并通過互聯網把縣鄉(鎮)村三級土地流轉服務組織連接起來，土地供求信息及時共享，在全縣范圍內建立起統一的承包經營權流轉市場。同時，安陽縣還制定了詳細、規范的承包經營權流轉流程，對土地市場運行予以全方位保障，包括《農村土地承包經營權流轉介紹信》《農村土地承包經營權流轉申請書》《農村土地承包經營權轉入委托書》《農村土地承包經營權轉出委托書》《農村土地承包經營枳轉包合同》，以及有關流轉糾紛的《調解申請書》《調解通知》《糾紛調查筆錄》和《土地流轉矛盾糾紛調解協議書》等。安陽縣通過建立信息暢通、運行規范的市場體系推進承包經營權流轉的做法效果明顯，截至目前全縣流轉土地總面積達26萬畝，占總耕地面積的24.3％，流轉農戶達3.9萬戶，占農戶總數的17.4％。

二是通過制度創新推進土地承包經營權流轉。河南擁有龐大的農村人口，土地細碎程度也較高，這些特征都決定了河南農村土地流轉要經歷一個長期、復雜的過程，需要通過制度創新不斷為其注入動力。但是需要注意的是，各市縣在出臺政策、辦法時必須遵循客觀規律，因地制宜地找到一條與當地自然地理、經濟社會特點相適應的農業適度規模化發展道路，而不能強求用一個模式來推進土地流轉。例如，城郊地區要廣泛利用城市的資金、技術和人才等生產要素，吸引城市工商企業、科研人員、個體工商戶等各類經營主體到農村承包土地，圍繞城市市場高起點調整農業結構，大力發展蔬菜、花卉等高效農業和休閑觀光農業，提高農業整體效益。農村二三產業比較發達的地區一方面要鼓勵涉農企業和有實力的大戶進入農業，另一方面，通過完善農村社會保障等措施，鼓勵農民出讓土地承包經營權，發展農業適度規模經營，提高農業產業化、專業化水平。在以糧食作物種植為主的傳統農區，要積極促進農村勞動力轉移，加強農業基礎設施建設，建立土地流轉的信息平臺，培育土地流轉的市場條件，在鼓勵農村大戶承包土地的基礎上，引導發達地區工商企業進入，進行規模化生產和產業化經營，利用先進生產要素改造傳統農業。山地丘陵區的農村土地流轉要根據自身實際，將荒山、林地、耕地統籌考慮，整體流轉開發，提高農業綜合效益。

三是通過提高農業產業化水平推進土地承包經營權流轉。通過土地流轉發展規模經營是發展農業產業化的重要條件，但與此同時，農業產業化程度又影響著土地流轉水平。從英美等發達國家農地流轉的經驗來看，農業產業化帶來了對土地流轉的最大需求，而河南目前涉及農業產業化的承包經營權流轉尚不足總數的1／4。也就是說，河南當前較低的農業產業化程度對“規模地塊”的需求并不旺盛，僅靠農戶間“分分畝畝”的土地轉包、置換難以從根本上改變河南土地流轉水平低的狀況。我們在安陽縣調研土地流轉時發現了一個現象，該縣農村土地流轉率在達到20％后流轉速度開始放緩，其中一個原因就在于潛在的農戶間的土地流轉已經基本完成，而目前的農業產業化程度還難以推動更多土地大規模流轉。因此，當前我們要著力培育農業產業化龍頭企業，鼓勵他們通過建立大農場、大基地推動承包經營權流轉，著力培育農村合作組織，扶持他們聯合起來扎根本鄉本土發展農業產業化，著力培育各類涉農中介組織，引導他們把農業產業化與土地流轉銜接起來。與此同時，省市縣三級政府還應當出臺財政、金融等優惠政策，專項扶持涉及農業產業化的規模化土地流轉。

四是通過完善農村社保體系促進土地承包經營權流轉。目前，農民“惜地”情結對土地承包經營權流轉產生了很大的阻礙，一些農戶表現為根本不愿參與流轉，而更多的農戶則表現為只愿意參與5年以下的短期流轉，但這種短期流轉又根本無法滿足高效農業和農業產業化的用地要求。解決農民“惜地”問題的唯一辦法就是建立完善的社會保障體系，逐步替代土地的社會保障功能，從而增加農民將土地流轉出去后的安全感。