中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成本問(wèn)題淺析

自1951年新中國(guó)的第一部勞動(dòng)保險(xiǎn)法規(guī)——《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施至今，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制有過(guò)創(chuàng)建、調(diào)適的艱難起步階段，經(jīng)歷過(guò)幾被破壞殆盡的浩劫，近幾十年來(lái)又在一次次調(diào)整的沖擊下，不斷演進(jìn)甚至重構(gòu)其基本體系。那么改革成本問(wèn)題是如何產(chǎn)生的呢?這就要從中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的沿革中尋找答案。

一、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分預(yù)籌積累模式的建立和隨之產(chǎn)生的改革成本問(wèn)題

1.對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制進(jìn)行改革的必要性

20世紀(jì)90年代初期以前的改革還只是對(duì)建國(guó)以后建立的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的恢復(fù)和修正，人們還沒(méi)有清晰的意識(shí)到傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺陷在于，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來(lái)的由企業(yè)統(tǒng)攬一切、國(guó)家兜底的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，本質(zhì)上通過(guò)企業(yè)在城鎮(zhèn)進(jìn)行社會(huì)控制的一種政治制度的基礎(chǔ)設(shè)施安排，是一種維持社會(huì)穩(wěn)定的機(jī)制。但這種制度安排所追尋的穩(wěn)定性必是以犧牲經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)的。所以，當(dāng)市場(chǎng)化改革推行到一定深度以后，這種體制肯定無(wú)法維系。隨著老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，世界上已經(jīng)出現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付模式進(jìn)行改革的呼聲和趨勢(shì)，連富甲天下的美國(guó)也驚呼其社會(huì)保障體制如不大改，到2029年將要破產(chǎn)，可以說(shuō)對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付模式的改革勢(shì)在必行。

2.社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分預(yù)籌積累模式的建立

縱觀世界各國(guó)養(yǎng)老金的籌集和支付方式，除了現(xiàn)收現(xiàn)付模式以外，還存在一種預(yù)籌積累模式。預(yù)籌積累模式是本代人對(duì)自己的收入進(jìn)行跨時(shí)間的分配，即把年輕工作時(shí)期的消費(fèi)轉(zhuǎn)移一部分到消費(fèi)超過(guò)收入的年老時(shí)期使用，這可以被看作是一種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式是先代人與后代人之間的博奕，而預(yù)籌積累模式則是本代人自己一生收入與分配的縱向平衡，是一種強(qiáng)調(diào)自我保障的模式。預(yù)籌積累模式又分為完全預(yù)籌積累模式與部分預(yù)籌積累模式。中共十四屆三中全會(huì)的《決定》把社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分預(yù)籌積累模式作為養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的目標(biāo)。這種模式規(guī)定，按職工工資的11%建立個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶。其中，職工個(gè)人繳費(fèi)8%，企業(yè)繳費(fèi)3%。社會(huì)統(tǒng)籌部分由統(tǒng)籌地區(qū)政府確定企業(yè)的繳費(fèi)比例。但是，由于從代際保障模式向本代人自我保障模式轉(zhuǎn)換，改革成本問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。

3.改革成本問(wèn)題的顯性化

養(yǎng)老保險(xiǎn)模式由現(xiàn)收現(xiàn)付模式直接過(guò)渡到完全預(yù)籌積累模式是難以實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)?，在轉(zhuǎn)型期間，在職職工除了要為退休職工支付養(yǎng)老金外，還要為自己的未來(lái)積累養(yǎng)老金，建立個(gè)人賬戶，這種雙重負(fù)擔(dān)使繳費(fèi)者難堪重負(fù)。所以，必須經(jīng)歷一個(gè)部分預(yù)籌積累模式的過(guò)渡階段。而體制的過(guò)渡需要支付一個(gè)過(guò)渡成本，其中主要部分就是傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)其所覆蓋的職工所作出的承諾。換言之，改革成本就是退休職工養(yǎng)老金和改革前參加工作且尚未退休的職工在改革前的養(yǎng)老金積累這兩部分資金的總和。

改革的設(shè)想是將企業(yè)繳納的大部分保險(xiǎn)費(fèi)納入社會(huì)統(tǒng)籌調(diào)劑使用，以支付退休職工的養(yǎng)老金;職工個(gè)人繳納的全部和企業(yè)繳納的一部分保險(xiǎn)費(fèi)記入個(gè)人賬戶。而事實(shí)上，因?yàn)樯鐣?huì)統(tǒng)籌部分遠(yuǎn)不能滿足支付退休職工養(yǎng)老金的需要，所以只得以企業(yè)繳費(fèi)中原本不屬于社會(huì)統(tǒng)籌的那部分，甚至還要以新職工的個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行支付。這違背了改革的初衷。目前的改革方案實(shí)際上是把改革成本轉(zhuǎn)嫁到了企業(yè)和個(gè)人身上?？墒沁@筆費(fèi)用不會(huì)因?yàn)橥频较乱淮松砩隙詣?dòng)消失?；乇軉?wèn)題不能解決問(wèn)題。改革方案設(shè)計(jì)上的缺陷使得中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革舉步維艱。很顯然，改革成本問(wèn)題的嚴(yán)重性是勿庸置疑的了。

二、改革成本問(wèn)題是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的核心問(wèn)題

退休職工人數(shù)和養(yǎng)老金需求數(shù)額的增長(zhǎng)是剛性的，而養(yǎng)老基金的來(lái)源卻有彈性。形勢(shì)是不容樂(lè)觀的，而問(wèn)題的解決關(guān)鍵又在于改革成本問(wèn)題的最終解決。改革成本問(wèn)題的解決是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵，中共十四屆三中全會(huì)的《決定》的意義在于它首次肯定了個(gè)人賬戶制是一個(gè)正確的改革方向，這等于從根本上承認(rèn)了養(yǎng)老金的本質(zhì)是職工個(gè)人的一部分延期支付的勞動(dòng)報(bào)酬。因此養(yǎng)老金制度就必須進(jìn)行完全預(yù)籌積累。按照這個(gè)邏輯推演，養(yǎng)老金制度由過(guò)去的現(xiàn)收現(xiàn)付模式過(guò)渡到基金制是理所當(dāng)然的事情。但在傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式下，沒(méi)有養(yǎng)老基金的積累，如果一下切換到基金制，那就必須解決退休職工的養(yǎng)老金來(lái)源問(wèn)題。實(shí)際承擔(dān)這部分成本的，要么是國(guó)家，要么是下一代人。事實(shí)上，這個(gè)問(wèn)題正是養(yǎng)老金體制轉(zhuǎn)軌的核心問(wèn)題，而有關(guān)部門在這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上卻產(chǎn)生了模糊。由于地方政府挪用個(gè)人賬戶中的積累資金來(lái)支付退休職工的養(yǎng)老金，于是又產(chǎn)生了一個(gè)“空帳”問(wèn)題?！翱諑ぁ眴?wèn)題的肇始其實(shí)很簡(jiǎn)單。目前為職工建立的個(gè)人賬戶只是一種記帳手段，記錄養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，加上在政府確定利率下應(yīng)得的利息情況。這些賬戶其實(shí)沒(méi)有積累資金，只是一種“空帳”。因?yàn)?，企業(yè)與在職職工繳費(fèi)的大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)移用于支付退休職工的養(yǎng)老金。改革的最終目標(biāo)是建立基金制，即完全預(yù)籌積累模式。而目前用在職職工建立的個(gè)人賬戶上業(yè)已積累起來(lái)的資金來(lái)支付退休職工的養(yǎng)老金的做法是與改革目標(biāo)背道而馳的。如果繼續(xù)這樣做下去，真正意義上的個(gè)人賬戶永遠(yuǎn)也無(wú)法建立起來(lái)?！翱諑ぁ爆F(xiàn)象的存在實(shí)際上是把舊制度下顯性的現(xiàn)收現(xiàn)付變成了目前制度中隱性的現(xiàn)收現(xiàn)付。

三、改革成本應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)

1.改革成本不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到個(gè)人和企業(yè)身上

改革成本是一種隱性債務(wù)，如果通過(guò)不斷挪用新職工的積累來(lái)支付退休職工的養(yǎng)老金，這不但是不合情理的，而且把改革成本轉(zhuǎn)嫁給在職職工會(huì)造成“空帳”問(wèn)題，使真正意義上的預(yù)籌積累模式無(wú)法建立起來(lái)。再者，要求企業(yè)繳納高比例的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用來(lái)償還這筆債務(wù)會(huì)造成企業(yè)的“雙重支付”，使企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力減弱，不利于企業(yè)的生存。另外，靠挪用新職工的積累來(lái)支付退休職工的養(yǎng)老金，一旦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣，新職工的養(yǎng)老金無(wú)法足額收繳，支付危機(jī)立刻成了養(yǎng)老金體系的致命缺陷。

2.國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)改革成本

改革成本既然是國(guó)家對(duì)老職工的一種欠債，把這種欠債轉(zhuǎn)嫁給繳費(fèi)者又是不可行的，那么，這筆債務(wù)只能由國(guó)家償還。在原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)行的是高積累的做法，本應(yīng)屬于職工的養(yǎng)老費(fèi)用實(shí)際上被國(guó)家收走了，現(xiàn)在國(guó)家要做的就是把這部分費(fèi)用還給他們。1949年中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量只有200億元，而到1993年已增長(zhǎng)到34950億元，增長(zhǎng)了173倍。從1952年到1978年，職工實(shí)際平均工資每年僅遞增0.38%，而積累率卻由21.4%增長(zhǎng)到36.5%，其中有的年份竟高達(dá)43.8%。職工的工資總額僅占國(guó)民收入的18.9%。由此可見(jiàn)，中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)是在高積累時(shí)期形成的，而且主要是老職工過(guò)去勞動(dòng)貢獻(xiàn)的積累。

3.部分預(yù)籌積累模式的實(shí)現(xiàn)方式

國(guó)家承擔(dān)了改革成本，接下來(lái)需要考慮的就是部分預(yù)籌積累模式以何種方式實(shí)現(xiàn)。改革后參加工作的職工當(dāng)然可以為自己建立一個(gè)個(gè)人賬戶，積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。對(duì)于改革前參加工作且尚未退休的職工也應(yīng)該為他們建立個(gè)人賬戶。他們應(yīng)該同新職工一樣從改革后開(kāi)始進(jìn)行繳費(fèi)積累，而改革以前沒(méi)有積累的那段時(shí)期，可以設(shè)立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，按折現(xiàn)率折算出他們?cè)谀嵌螘r(shí)期應(yīng)有的積累額，由國(guó)家財(cái)政撥款劃入他們的個(gè)人賬戶。

四、改革成本問(wèn)題的最終解決

改革成本理論上是應(yīng)該由國(guó)家來(lái)承擔(dān)的，這一點(diǎn)是勿庸置疑的。但這筆資金從何而來(lái)呢?一般認(rèn)為大致有以下三種方法。

1.變賣部分國(guó)有資產(chǎn)存量。

如前述及，在高積累時(shí)期本應(yīng)屬于職工的養(yǎng)老費(fèi)用實(shí)際上也被國(guó)家收走了，并由國(guó)家投資形成了國(guó)有資產(chǎn)。所以，目前國(guó)有資產(chǎn)存量的一部分實(shí)際上就是變向用退休職工的養(yǎng)老金購(gòu)置而成的。把這部分國(guó)有資產(chǎn)變賣掉，用以償還歷史的欠帳是無(wú)可非議的。第一，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制、股份合作制改革以及組建有限責(zé)任公司的進(jìn)程中必將有一部分國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)，不妨從中劃出一部分，轉(zhuǎn)歸社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，作為清償改革成本的資金儲(chǔ)備。第二，在企業(yè)發(fā)生兼并、拍賣等情況時(shí)，可按職工平均每人的隱性債務(wù)，作為附加值由買方按現(xiàn)值付給社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，用于清償改革成本。

2.發(fā)行特種債券

據(jù)第五次全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)清產(chǎn)核資的統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量為34950億元。顯然，僅憑變賣部分國(guó)有資產(chǎn)存量難以彌補(bǔ)巨額的資金缺口(79243——118864億元)。當(dāng)人口老齡化日趨臨近的時(shí)候，延滯還債期限已經(jīng)成為減緩老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金給付壓力的不可忽視的一個(gè)途徑。至于如何延滯還債期限，發(fā)行債券無(wú)疑是一個(gè)主要的方式。改革成本是國(guó)家的一筆欠帳，然而國(guó)家一時(shí)又拿不出這樣一大筆錢來(lái)。所以，以債券形式集中社會(huì)游資來(lái)償付改革成本也不失為一個(gè)一舉兩得的辦法。

3.實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增殖

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以進(jìn)行各種類型的投資。在實(shí)際運(yùn)用中，按人口老齡化的程度對(duì)其流動(dòng)性作出要求，并充分考慮其安全性和收益性。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以進(jìn)入產(chǎn)業(yè)投資基金和證券投資基金的行列，為我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入資金，或進(jìn)行各種有價(jià)證券的投資。在規(guī)范化的資本市場(chǎng)中，運(yùn)用專家管理、專業(yè)操作的優(yōu)勢(shì)，以科學(xué)的投資技術(shù)和運(yùn)作方式，講求組合投資、分散風(fēng)險(xiǎn)的理念，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增殖得以實(shí)現(xiàn)。