土地流轉和失地農民社會保障的相互關系研究

摘要:對現階段中國農民來說，土地不僅是最基本的農業生產資料，更是家庭社會保障的重要載體，農村土地具有的社會保障功能在一定程度上阻礙了農村土地的流轉。在土地流轉中，失地農民因利益分配不公、社會保障制度不完善以及安置不當等原因承受了利益損失，他們的社會保障問題也日益受到重視，針對土地流轉中的失地農民的社會保障問題提出了一些政策和建議。

關鍵詞:土地;土地流轉;失地農民;社會保障

中圖分類號:F301.0文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)31-0053-02

一、問題提出的背景

據估算，目前中國完全失去土地或部分失去土地的農民高達4 000萬～5 000萬，其中有30%左右處于無業或離崗狀態。如果按照現行征地制度與經濟發展速度，到2020年，中國的失地農民將超過7 800萬人，占現有農民數量的十分之一[1]。土地在中國農村仍具有較強的綜合性保障功能，養老、醫療、失業和最低生活保障都附著其上。一旦土地經營承包權轉讓出去，這些都有了后顧之憂。從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民;既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶，成為一個邊緣群體。中國集體土地承包經營責任制素有“口糧田”和“責任田”之分，設定“口糧田”就是為了保障農民的基本生活需要，但現行土地流轉制度基本上采取的是“一刀切”的方式——用征地補償替代土地的保障功能。更令人擔憂的是，由于現行流轉制度不規范、收益分配不盡合理，農地流轉收益往往不能落實到農民身上，甚至不能滿足農民的最低生活保障。

二、土地社會保障職能對土地流轉的負面影響

(一)土地的社會保障職能

1.生活保障。雖然當前農民謀生的手段和就業的方式越來越多樣化，但絕大多數農民的主要收入來源仍依賴于土地的產出，土地的基本產出能力決定了農民貧困的界線，也就是說，農民擁有土地的多少、肥沃貧瘠程度決定了農民能否獲得基本的生活保障。

2.就業保障。土地還是農民的就業保障，絕大多數農民必須以承包土地作為謀生的手段，失去土地就面臨著失業危機;對少數從農村流到城市就業的農民，土地還可以成為失業保障，在他們從事非農產業遭受挫折時，可以退而務農，不至無所事事。

3.養老保障。由于現代化社會養老保險體系在中國廣大農村地區尚未建立，目前大部分農村地區依然保持著以土地為依托的家庭養老方式。邁入老齡的農民，如果自己還能勞動，“土地+勞動”就是他們的養老保險。土地作為一種生產生活資料可以由子孫代為耕種，同時養老的重擔也由子孫接過。年邁農民也可以將土地轉包出去以獲得部分生存保障。

(二)土地社會保障職能對農地流轉的負面影響

1.制度層面的制約。(1)均田制(平均分配的土地使用權)的制約。“均田制”一般采取按戶或按人口平均分配，地塊大小搭配、優劣搭配?！熬镏啤笔沟棉r戶承包農地分散，導致超小規模的經營方式，不利于規模經營，不利于合理耕作以及農機化和現代科技的推廣，且過小的規模在土地流轉時往往伴隨著較高的生產成本和交易成本。(2)集體產權制度的制約。中國農村實行集體產權制度存在許多不完善的地方，主要表現為農地所有權、承包權和經營權界定模糊、農地的所有者(集體)和使用者(農民)之間的責權利關系模糊。農地的所有者——集體概念抽象，沒有明確的法律界定，主體模糊，產權代表不明確。農民的承包權是否屬產權、經營權的處置等也無明確界定。不穩定的地權(產權不明晰)造成的不確定性增加了土地流轉時的交易成本。

2.農民的心理行為制約。在農村，土地具有生活、就業、養老等多方面的社會保障功能。有些農民即使已經找到了一份較為穩定的工作，但擔心未來政策的多變，為給自己留條后路，也不愿意隨便放棄土地。很多外出經商務工的農民處理土地的方法是粗放經營、撂荒、無償甚至倒貼交給熟人耕種，視需要隨時收回。幾千年來土地的社會保障職能形成了部分農民“小農經濟”意識強，視土地為命根子，離土缺乏安全感等心理，成為農地流轉規?；?、市場化的長期制約因素。

三、土地流轉中農民失地的原因及失地農民的社會保障問題

(一)土地流轉中農民失地的原因分析

土地的流失有兩個主要原因:一是工業化、城市化的原因，二是政府追逐經濟利益的原因[2]。

1.城市化和工業化的快速發展，擴大了非農用地。中國自改革開放以來，伴隨著城鎮化的加速，大量土地從農業部門轉移至非農業部門，而且農地非農化的趨勢還在加快，短期內可能無法逆轉。根據國土資源部公布的1987—2001年經批準的全國非農建設占用耕地2 394.6萬畝的數據，中國實際征占耕地數約4 420萬畝，已安置的失地農民約5 525萬人。2002年以來，按城市化進程和基礎設施建設步伐，每年需征用土地約300萬畝，需安置的失地農民約429萬人，到2010年底，被安置的失地農民將達到1億 [3]。

2.土地流轉中行政管理缺位與執法不嚴，流失了一部分土地。一些地方領導對土地管理的法律法規和制度落實不到位，致使亂占耕地現象的蔓延;甚至以地謀私、以地生財，為大發土地橫財，違法批地和違法違規出讓土地。一是以建設現代農業園區的名義占用基本農田，變相搞房地產開發;二是以進行農業結構調整、搞現代農業和設施農業為名，在基本農田內建設永久性建筑或進行嚴重破壞耕作層的生產活動;三是不少地方為了追求政績，樹立形象工程，行政撮合，強迫流轉，暗箱操作，從中漁利。

(二)土地流轉中失地農民利益損失的原因

1.土地流轉中對失地農民的安置不當使農民利益受損。在實踐中，征用農村集體土地后，對失地農民的傳統安置模式主要有貨幣安置、招工安置、留地安置等基本形式。但目前國內大多采俗稱“一腳踢”的貨幣安置模式，僅僅給予一次經濟補償，對失地農民的基本生活、就業和社會障等問題，則缺乏有效的解決措施[4]。失地農民所到的經濟補償，依照當地的物價水平，往往僅夠維持三至四年的基本生活，長遠生計得不到有效保障。許多失地農民處于種田無地、上班無崗、低保無份的“三無游民”狀態。

2.土地流轉中利益分配不公平時農民利益受損。近年來，土地糾紛正在成為影響農村社會穩定和發展的首要問題。征地補償費過低是糾紛的主要原因。浙江省一項調查表明，如果征地成本價是100%，被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%～30%，企業占40%～50%，村級組織占近30%，農民僅占5%～10%[5]。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。這種級差地租分配的巨大失衡，極容易引發失地農民的不滿。

3.制度不完善，造成社會保障的缺失。在目前中國的二元城鄉經濟結構中，農村社會保障制度普遍尚未建立，失地農民失去土地保障享受不到城市居民的最低生活保障。一是作為農村剩余勞動力不具有失業人員的資格，成為“國家、集體、社會”三不管的邊緣群體。二是養老無依靠。農民主要是依靠子女養老，但是由于多數失地農民在就業、收入等方面的不穩定性，子女養老也變得艱難了。三是就醫狀況讓人擔憂。很多農民對疾病的態度是小病拖，大病抗，農民無力支付高昂的醫療費用，是問題的癥結所在。失地以后，農民的經濟更為緊張，不敢進醫院，不敢找醫生。四是子女入學難。失地農民的子女因為沒有城市戶口，入學要交議價費、借讀費，將經濟困難的農家子弟擋在門外，給失地農民造成極大的精神和經濟壓力。

四、解決土地流轉和失地農民社會保障問題的對策與建議

1.弱化土地的社會保障職能。弱化土地保障權能并不是讓轉讓土地的農民喪失社會保障權，而是要實現保障權轉換。(1)從土地保障轉換為社會保障。健全的社會保障體系可以在一定程度上替代土地的社會保障功能，加速土地流轉。要加快建立適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，使農民離開土地也不再有生存上的后顧之憂。(2)從農村保障轉換為城鎮保障。加快城市化進程，著力破除城鄉二元結構，對農轉非人口要與原城鎮居民享有同等的社會保障，鼓勵農民進城落戶，推動農民與農村的分離。

2.健全農村土地流轉的經濟補償機制。要制定合理的農村土地流轉價格和經濟補償方案，特別是健全征地過程中的經濟補償機制，要適當地提高征地的補償標準，重構土地征用的收益分配比例。土地在非農轉用后增值收益是巨大的，征地成本一般是75萬～150萬元/hm2，批租出讓金則通常達到750萬～900萬元/hm2，有的高達1 500萬元/hm2以上。而這一巨額差值大部分被中間商(如房地產開發商)或地方政府獲取，作為土地所有者和承包者的農戶則分文未得[6]。要實現土地的社會保障功能就必須重新分配土地征用收益的比例，提高農民的補償標準。

3.建立土地補償長效機制和利益分享機制。征地補償是失地農民在城鎮化進程中獲得的最直接的經濟利益，也是最容易引發征地矛盾的焦點。土地對農民具有生產資料和社會保障雙重功能，土地補償金就是失地農民的“保命錢”。因此，尋找政府、征地主體、失地農民間最佳的利益聯結點，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民問題的關鍵。

4.建立就業扶持機制，增強失地農民自我發展能力。農民失去土地后，雖然獲得了一定的經濟補償和收益分配，但如果不從根本上解決上班無崗、就業無門的問題，就難以實現自我發展。著力培育本地區的主導產業，增強城鎮可持續發展的能力，通過主導產業的崛起，帶動新產業的發展和配套設施建設，進一步促進城鎮發展，創造更多的就業崗位;同時，政府應大力發展第三產業吸納更多的農村剩余勞動力;再次，鼓勵失地農民自謀職業、自主創業，政府協調金融機構，優先提供信貸資金，并在工商、稅收及各項行政事業性收費等方面給予最大限度的減免，激發失地農民從事個體私營經濟的積極性。

參考文獻:

[1]袁杰.中國失地農民醫療保險問題分析[J].衛生經濟研究，2008，(3).

[2]趙小軍.對土地私有化之批判——兼論農村土地的社會保障功能[J].河北法學，2007，(1).

[3]張桂娟.中國城郊社區失地農民安置政策引發的問題淺析[J].商場現代化，2007，(3).

[4]孔令強，等.構建失地農民社會保障機制的思考[J].農村經濟，2007，(8).

[5]張術環.農村征地補償安置中存在的問題及對策[J].經濟縱橫，2007，(8).

[6]高珊，等.江蘇省農村土地征用與收益分配研究[J].中國人口·資源與環境，2004，(2).[責任編輯 吳高君]