非經營性國有資產管理的問題及對策

摘要:中國非經營性國有資產對于完善社會主義制度，實現資源優化配置，創建節約型社會和社會主義和諧社會發揮著重要作用，在闡述加強非經營性國有資產管理的意義的基礎上，從非經營性國有資產管理的現狀入手，分析了管理中存在的問題，并從機構制度建設、法制建設和管理理念等方面提出了具體解決方案。

關鍵詞:非經營性國有資產;管理;問題

中圖分類號:F812文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)31-0123-02

所謂非經營性國有資產，一般是指行政事業單位所占有、使用、管理的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。包括國家撥給行政事業單位的資產，行政事業單位按照國家政策規定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產等。它主要存在于國家機關、人民團體、科教文衛、體育、軍隊、警察等公共部門。

隨著中國非經營性國有資產存量規模的不斷增長，非經營性國有資產的管理日益受到重視，加強對其的管理將對中國的社會主義市場經濟體制及節約型社會、和諧社會建設產生深遠影響。

一、加強非經營性國有資產管理的意義

1.加強非經營性國有資產管理有利于健全國有資產管理體制，完善社會主義制度。長期以來，我們對國有資產的認識往往只偏重于國有企業等經營性資產，而對行政、事業非經營性資產關注不夠。

2.加強非經營性國有資產管理有利于完善公共財政體制，實現資源的優化配置，切實轉變政府職能。加強對非經營性國有資產管理，有利于合理配置和有效利用國有資產，充分發揮其在行政、事業單位履行職能方面的物質基礎作用，以實現公共財政的目標追求，實現資源的優化配置，切實推進政府職能由傳統的管理型向服務型轉變。

3.加強非經營性國有資產管理有利于降低事業運行成本，建設節約型社會。根據非經營性單位履行職能的需要，結合存量資產使用狀況，合理安排預算，實現以存量制約增量、以增量激活存量，從而有效降低政府運行成本，節約社會資源，加快推進節約型政府，節約型社會建設。

4.加強非經營性國有資產管理有利于調整收入分配關系，構建社會主義和諧社會。強化對非經營性單位的監管，可以切實推進事業單位津貼補貼規范工作和工資制度改革，從源頭上遏制津貼補貼發放混亂的現象，從而為構建社會主義和諧社會提供保證。

基于以上的意義，政府在其管理體制和管理模式上進行了積極探索，但由于非經營性國有資產非營利性的特點，且受管理體制、政策、理念等方面的影響，給科學合理地對其進行配置和監管帶來了很大的難度，進而導致其使用效率偏低，閑置、浪費和流失現象較為普遍。因此，非經營性國有資產在管理中尚存在著很多問題，亟待加以研究和解決。

二、非經營性國有資產管理現狀及存在的問題

(一)非經營性國有資產管理現狀

總體來說，目前中國非經營性國有資產實行“國家統一所有，各級地方政府分級監管、單位占有和使用”的管理體制，但是在具體實施上，由于各地具體條件與改革的進程的不同，不同地區存在著較大的差異。非經營性國有資產的管理模式主要有兩種:(1)國有資產管理模式。即由各級政府國資部門對同級的非經營性國有資產進行宏觀管理。近年來全國大部分地方實行這種模式。但隨著中央政府機構改革，國有資產管理局撤銷，地方非經營性國有資產管理職能劃歸財政部，這種模式逐漸讓位于財政管理模式。(2)財政管理模式。即由各級政府財政部門對同級的非經營性國有資產進行宏觀管理。

(二)非經營性國有資產管理存在的問題

1.自身屬性加大管理難度。非經營性國有資產管理存在的問題從根源上講是由其自身屬性造成的。其一，所有權與使用權分離，形成來源多樣。其二，主要用于提供公共產品、公共服務，不用于經營活動，不以盈利為目的，不追求保值增值。其三，消耗的補償只能來源于經營性國有資產的收益轉移和財政預算支出，行政事業單位在使用這類資產時，也不需要支付任何形式的占用費。經濟學中的“開支偏好理論”，證明了在使用者擁有信息優勢的情況下，會追求自身開支的最大化，從而損害所有者的利益。在行政事業單位國有資產管理中，就會造成國家利益的部門化。

2.缺乏科學合理的財政制度。中國現有的非經營性單位會計核算制度的基礎是收付實現制。①這種會計核算方法賬面上的數據并不能真實反映單位所擁有的資產，由此造成家底不清，無法反映所占有的資產總量和資產的損耗情況，更無從反映資產的管理使用狀況和使用效率，在制度上需要予以完善。完整的財務管理制度包括存量資產、財政資金購建資產收入、國有資產租賃、變現處理收入、事業單位“非轉經”①收益以及基建、修繕等支出等。目前雖然有財務、基建和修繕等預算，但距離完善的財務管理制度仍有很大差距。

3.缺乏有效的資產預算管理體制。目前，中國還沒有形成專門的資產預算體系，大多用財務預算代替資產預算，財務部門在編制預算時，缺乏對單位資產狀況的充分了解，在進行資產配置時不考慮原有資產的存量和使用情況，導致預算安排存在一定的盲目性，資產閑置、浪費與資產的重復配置并存，降低了資產的配置效率，致使有限的財政預算資金沒有得到最有效利用。

4.缺乏健全的監管法律法規。到目前為止，國家沒有就非經營性國有資產的管理出臺過專門的法律，只是相關管理部門頒布過少量的部門法規和規章，層級不高，效力相對有限。在對使用單位責任人員的權利、義務和法律責任方面規定不夠細致，容易使管理責任落實不清;對資產流失現象沒有相對完整的審計、紀檢制約機制和責任追究、懲處辦法等。管理的混亂必然帶來資產的流失，決策的主觀隨意性和非民主化，容易助長與民主法制相悖的人治思想，進而排斥法治，其結果是保留傳統的工作方式和陳舊的管理理念，影響相關領域的改革、創新與發展，使問題不斷延續。

5.缺乏公正的績效考評制度。政府對由預算資金所形成的非經營性國有資產，缺乏相應的責任考核要求，對資產的完整性和使用效率性、效益型和公平性等缺少客觀公正的考核標準和考核方法，沒有建立起有效的考核評價制度。而非經營性國有資產績效考核體系的缺失，也導致資產管理部門與財政部門成本意識的淡薄和管理缺位。

三、完善非經營性國有資產管理的對策思考

2006年下半年先后公布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》以及《事業單位國有資產管理暫行辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)。“兩個辦法”是規范和加強非經營性國有資產管理的指導性文件。“兩個辦法”明確規定了非經營性國有資產管理應遵循的原則。根據“兩個辦法”，應在考察當前國內非經營性國有資產管理體制改革模式的基礎上，結合實際管理過程中存在的問題，加強非經營性國有資產的管理。

1.在公共財政模式下，樹立科學的管理理念。在公共財政體制下，轉變過去將追求經濟收益最大化、實現國有資產保值增值作為終極目標的傳統觀念。對于這部分資產，根據其自身屬性和公共財政的要求，其管理目標應是通過提供公共產品與公共服務，實現公共利益最大化，唯有如此才符合非經營性國有資產管理的根本目標和科學發展觀的根本理念。

2.完善非經營性國有資產管理制度。隨著改革的推進，各級部門應圍繞部門預算管理要求和資產管理的實際需要，結合政府采購和國庫集中支付改革，制定科學合理的資產配置標準。主要從以下幾方面來考慮制定:一是根據單位資產的存量狀況制定。在分析資產結構的基礎上，對可以標準化配置的資產，用數理統計的方法制定該類資產配置的數量及價格標準;二是根據資產的使用及績效考評情況制定;三是按照投入產出原則，對資產的成本效益情況進行分析，從而確定配置標準;四是參考國際慣例和行業標準來制定配置標準。具備了完善的資配置標準體系，就能更好地為預算的精細化服務，為實現資產管理與預算管理的結合提供制度基礎。

3.建立科學合理的國有資產預算制度。單位需要購置什么資產，如何配置增量資產和處置存量資產，應該充分分析這個單位的存量資產的現狀及其履行工作職能的需要，并將兩者進行科學的匹配，最后得出決策方案。在資產配置的具體方式上應引入市場機制下規范的做法，建立以政府采購制度為主的資產購置方式，在公開、公正、公平的環境下，降低交易費用、提高財政資金的使用效率。財政部門要建立國有資產管理的專門預算，研究制定行政事業單位固定資產配置標準，以此為依據進行經費預算，避免資金浪費現象。

4.建章立制，創建完善的法律環境。通過立法，以法律的形式明確規定各級國資委、各使用單位對非經營性國有資產管理的責、權、利，對非經營性國有資產使用和管理過程中，造成資產人為損失和流失的責任者的處罰等一系列重要問題作出準確、清晰的界定，使監管工作走上法制化、規范化軌道;此外，有關資產配置、處置、資產評估、統計報告等具體規定還需要進一步細化，確保在實際工作中將非經營性國有資產管理的各項管理規定落到實處、有法可依，并做好配套文件的制定工作。這是切實改變目前監管現狀的治本之策。

5.完善績效評價體系。在非經營性國有資產評價體系中，主要評價內容就是非經營性國有資產的效率性、效益性和公平性。但這些指標有些是相對的概念，無法直接量化、需要尋找和其相關的間接性指標進行分析評價，可以從投入、產出、效果及公眾滿意度方面入手。政府應建立專門的績效考核部門，如國有資產監察驗收站等，且獨立于國資委之外。同時完善績效評價指標，細化具體評價條例，兼顧地方利益。

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[責任編輯 陳麗敏]