1978年美國(guó)文官制度改革存在的問(wèn)題

摘要:由于改革法案的執(zhí)行受阻、卡特連任失敗、高級(jí)行政官員的高獎(jiǎng)金未能兌現(xiàn)、精準(zhǔn)考核方法的缺失、示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和成果沒(méi)有得到推廣、改革沒(méi)有觸動(dòng)文官常任制的弊端及對(duì)低層文官激勵(lì)的忽視，1978年美國(guó)文官制度改革沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的。

關(guān)鍵詞:1978年;美國(guó);文官制度;改革;不足

中圖分類(lèi)號(hào):K712文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)31-0258-02

1978年文官制度改革被認(rèn)為是美國(guó)文官制度史上最大的一次變革。卡特總統(tǒng)和改革者們苦心孤詣設(shè)計(jì)的改革方案似乎找到了問(wèn)題的癥結(jié)所在，并有針對(duì)性地提出了解決問(wèn)題的辦法。改革方案具有一定的理論價(jià)值，但最終沒(méi)有完全推行，改革并未真正全面解決美國(guó)人事行政的種種弊端。

一、改革法案的執(zhí)行受阻，難以發(fā)揮應(yīng)有作用

這次改革方案的出臺(tái)是各種力量討價(jià)還價(jià)，妥協(xié)折中的產(chǎn)物。法案剛一通過(guò)，改革的負(fù)責(zé)人坎貝爾把對(duì)改革法案的支持描述成“一里寬，一寸深”[1] 。這樣一個(gè)在脫稿時(shí)就爭(zhēng)論不休的法案，在具體的實(shí)施過(guò)程中遇到的阻力可想而知。由于改革的推行涉及到不同部門(mén)權(quán)益的重新分配，必然在得到擁護(hù)的同時(shí)也招致阻力。很明顯，職業(yè)文官更多地支持功績(jī)制保護(hù)委員會(huì);管理人員和政治官員更多地支持功績(jī)工資和高級(jí)文官職位(Senior Executive Service 簡(jiǎn)稱(chēng)SES)的規(guī)定;受保護(hù)階層和倡導(dǎo)民權(quán)的人會(huì)較多地參加平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)的活動(dòng);國(guó)會(huì)更多地關(guān)心預(yù)算、資金問(wèn)題等等，不一而足。不同利益集團(tuán)都試圖通過(guò)改革加強(qiáng)自己的地位，改善自己的境遇，卻沒(méi)有一個(gè)更多地關(guān)心改革整體如何發(fā)揮作用。改革初期，一致認(rèn)為改革失敗了，改革的大多數(shù)目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。無(wú)怪乎普來(lái)斯曼和魏達(dá)夫斯基在合著的《華盛頓的巨大期望是怎樣在奧克蘭受挫——為何聯(lián)邦的方案執(zhí)行時(shí)讓人驚訝》中指出:政策的規(guī)則與政策的執(zhí)行密不可分。初看起來(lái)是一個(gè)簡(jiǎn)單的計(jì)劃，到執(zhí)行時(shí)就會(huì)變成十分復(fù)雜的計(jì)劃，它會(huì)涉及到許多參與者，一大堆不同的觀點(diǎn)，一個(gè)達(dá)到目的非常多的途徑[2]。

二、卡特連任失敗，改革失去連續(xù)性

有學(xué)者認(rèn)為，政策的有效執(zhí)行必須要滿足五項(xiàng)要求:一是正確地解釋法律;二是保證充足的資源;三是協(xié)調(diào)各方面的權(quán)力;四是有管理方面的支持;五是有一個(gè)良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境[3]。然而，1978年美國(guó)文官改革，單憑第二、第五點(diǎn)要求的缺失就令法案的實(shí)施陷入重重困境。由于卡特政府未能力挽狂瀾，率美國(guó)人民走出低谷，1980年美國(guó)總統(tǒng)大選，里根取而代之。里根對(duì)改革方案不感興趣，削減了預(yù)算，他的諸多政策和做法阻撓和瓦解著改革的嘗試。而卡特政府推行的改革法要依靠政府各機(jī)構(gòu)利用許多年的時(shí)間來(lái)完成，“這樣一種長(zhǎng)期策略與美國(guó)政治體制的特性不一致，后者是公認(rèn)的不穩(wěn)定并且趨向于短期效果。”[4] 卡特的敗選使這次改革未能自始至終地完成。

三、高級(jí)行政官員的高獎(jiǎng)金未能兌現(xiàn)，管理高層依然缺乏靈活高效

這次改革最令人失望的是改革的中心內(nèi)容SES。SES模仿的是英國(guó)的高級(jí)文官，一個(gè)有高度流動(dòng)性的通才型的管理干部階層，旨在創(chuàng)造一種“自由流動(dòng)”的人才資源。

最先完成評(píng)定程序和獲得獎(jiǎng)金的是國(guó)家航空和宇宙航行局(NASA)，由于NASA的SES職位里有空缺名額，剛好有60%的在職SES成員獲得獎(jiǎng)金，國(guó)會(huì)立即對(duì)此作出憤怒、快速的反應(yīng)，責(zé)令人事管理局把SES職位獲得獎(jiǎng)金的比例限制在25%，人事管理局竭力表現(xiàn)出對(duì)國(guó)會(huì)的忠心，進(jìn)一步把獲獎(jiǎng)的比例壓縮為20%[1]。這一做法，使得SES成員對(duì)國(guó)會(huì)和人事管理局的做法極為不滿。許多部門(mén)士氣與20世紀(jì)70年代相同或更差，1979年、1980年、1983年進(jìn)行的聯(lián)邦文官態(tài)度調(diào)查顯示:文官高層對(duì)工資不滿，對(duì)政務(wù)官和文官的關(guān)系不滿[5]。

由于聯(lián)邦預(yù)算上的問(wèn)題，大多數(shù)獎(jiǎng)金和有關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)被砍掉或暫時(shí)中止，使得SES成員離心離德，在改革的頭三年，幾乎40%的原SES成員不再在政府里任職，到1985年底，離職的比例達(dá)52%[1]。此外，在機(jī)構(gòu)間調(diào)動(dòng)的SES人員很少，單個(gè)部門(mén)仍然以專(zhuān)才為主，發(fā)展熟悉廣泛政策領(lǐng)域的高層聯(lián)邦管理人員的構(gòu)想遭受挫折，依然存在優(yōu)秀人才難留，需要的人才難覓的局面。SES的設(shè)立并沒(méi)有在管理高層產(chǎn)生一個(gè)高效的靈活變通的群體。

四、精準(zhǔn)考核方法的缺失使功績(jī)工資制失去激勵(lì)效用

功績(jī)工資制最后也以失敗結(jié)束。美國(guó)文官法規(guī)常因維護(hù)自動(dòng)提升和加薪不顧工作表現(xiàn)而受到譴責(zé)。這次改革期望把功績(jī)工資作為打破自動(dòng)晉升模式的工具。但是，由于所有行政部門(mén)都是采用同一個(gè)評(píng)分和獎(jiǎng)勵(lì)方式，結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)典的“按規(guī)則行事”的官僚行為，產(chǎn)生了許多非預(yù)期效果:績(jī)效評(píng)估中的分?jǐn)?shù)貶值、“撒胡椒面式”的獎(jiǎng)金分配以及輪流坐莊的游戲。這些做法依然與績(jī)效聯(lián)系甚少[6]。

事實(shí)上，文官表現(xiàn)難以客觀、公正、科學(xué)有效地評(píng)定，以至該獎(jiǎng)勵(lì)的得不到獎(jiǎng)勵(lì)，而不該獎(jiǎng)勵(lì)的又得到了獎(jiǎng)勵(lì)。并且對(duì)表現(xiàn)卓越者的大筆獎(jiǎng)金也無(wú)法滿足，或獎(jiǎng)金差額過(guò)小。功績(jī)工資實(shí)行頭三年的情況是:起伏不穩(wěn)，程序變化頻繁，對(duì)獎(jiǎng)金的分配普遍不滿。失望之余，許多機(jī)構(gòu)開(kāi)始戲弄它并簡(jiǎn)單地把功績(jī)工資撒胡椒面似的在合格人選中平均分配[1]。這樣，獎(jiǎng)金數(shù)目就更少了(中級(jí)文官有時(shí)得到的年獎(jiǎng)金數(shù)目只有18美元～30美元)[1]。平均主義不是公平，撒胡椒面式的獎(jiǎng)金分配同樣打擊文官的積極性，使得文官更加不迷戀這種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。為了糾正工資的不公平和獎(jiǎng)金的不夠狀況，1984年，功績(jī)工資被取消了，代之以功績(jī)管理和確認(rèn)機(jī)制，但人們對(duì)此依然感到不滿。

這次改革還存在如下一些不足:(1)示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和成果沒(méi)有得到政府支持，從而失去了推廣的機(jī)會(huì)。例如，美國(guó)海軍部門(mén)于1980年在中國(guó)湖和圣迭戈研究中心實(shí)行的中國(guó)湖示范項(xiàng)目取得了一定的成效，其他示范項(xiàng)目也同樣富有成效。但是由于令人氣餒的程序—— 一層層的評(píng)論、公眾通告和聽(tīng)證會(huì)、過(guò)分集中化的監(jiān)督、國(guó)會(huì)對(duì)同工不同酬的顧慮等等，類(lèi)似的十次實(shí)驗(yàn)沒(méi)有一次能持續(xù)五年以上。所取得的成功經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有加以推廣。(2)改革沒(méi)有觸動(dòng)文官常任制的弊端。盡管文官常任曾在確保政治穩(wěn)定、政策的連續(xù)性、提煉文官專(zhuān)業(yè)、管理技能方面發(fā)揮過(guò)重要作用，但其一些優(yōu)勢(shì)日益轉(zhuǎn)化為劣勢(shì):一是常任文官日益變得腐化和僵化，成為制訂固定性和保守性政策的根源;二是文官的穩(wěn)定性成為創(chuàng)新和變革的阻力;三是文官常任使得政府空缺職位少，考試和任用脫節(jié)嚴(yán)重。(3)忽視了對(duì)低層文官的激勵(lì)。改革中的激勵(lì)措施多是針對(duì)中高級(jí)文官的。事實(shí)上，身處第一線的低層文官最接近服務(wù)對(duì)象。他們每天就具體的事件作出的大量決定不僅影響到公眾能從政府部門(mén)得到什么樣的服務(wù)，而且也直接影響到公眾對(duì)政府的看法和評(píng)價(jià)。但是，這次改革使低層文官的巨大能源和才能沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。

綜上所述，盡管這次改革的設(shè)計(jì)充滿理性推理，但實(shí)踐上遺留了諸多消極影響。20世紀(jì)80年代初，《華盛頓郵報(bào)》在全國(guó)范圍內(nèi)的一次民意調(diào)查結(jié)果表明，60%的人認(rèn)為政府部門(mén)的工作人員沒(méi)有非政府部門(mén)的工作人員努力。只有16%的人持相反意見(jiàn)，57%的人認(rèn)為聯(lián)邦政府人浮于事，55%的人認(rèn)為支薪過(guò)高 [7]。直到1987年，改革法通過(guò)十年后，它引起的問(wèn)題依然支配著一個(gè)新的時(shí)代，人們一致認(rèn)為聯(lián)邦文官的士氣大大下降，聯(lián)邦職位招募新雇員依然有困難，并且已招募的官員素質(zhì)在下滑[1]。

1978年美國(guó)文官制度改革是對(duì)近百年來(lái)美國(guó)文官制度模式和實(shí)踐的檢討和反思。美國(guó)在改革前面臨的機(jī)構(gòu)龐大、財(cái)政危機(jī)、效率低下、官僚主義嚴(yán)重等等困難和挑戰(zhàn)，同樣不同程度地困擾著中國(guó)政府。雖然這次改革不盡人意，實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了實(shí)踐和原則相背離的情況，但它依然可以為我們正在推行的公務(wù)員制度提供諸多理念上、實(shí)踐上的借鑒和啟示。

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[6]國(guó)家行政學(xué)院國(guó)際合作交流部編譯.西方國(guó)家行政改革述評(píng)[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998:258.

[7]馬國(guó)泉.美國(guó)公務(wù)員制度和道德規(guī)范[M].北京:清華大學(xué)出版社，1999:75.

[責(zé)任編輯 王曉燕]