土地制度和農地制度的相關綜述

摘要:城鎮化建設日漸集中到村鎮建設的微觀層面，同時耕地大量減少，土地制度及農地制度成為無法回避的研究課題。對土地制度和農地制度進行了相關綜述的梳理，界定了土地制度和農地制度的內涵與外延，對土地制度和農地制度的相關研究領域、范圍以及主要關注的問題。農民與土地的關系高度影響農村社會和農業經濟的發展，因此，土地制度的研究更多地傾向于農村土地制度，即農地制度。中國理論界關于農地制度的主體性構建研究主要集中于農地所有權、使用權以及使用權流轉等的研究。

關鍵詞:土地制度; 農地制度; 綜述

中圖分類號:F301.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)31-0060-02

一、土地制度的相關綜述

土地制度還未有統一的概念，基本認為分為城市土地制度和農村土地制度。由于農民的任何生產活動都與土地的占有和利用高度相關，農民與土地的關系高度影響農村社會和農業經濟的發展。因此，土地制度的研究更多傾向于農村土地制度，認為土地制度是農村社會經濟制度的核心和基礎，相對于農村，土地制度對城市的影響沒有那么大。

陳道(1983)認為，土地制度等同于土地所有制，在《經濟大辭典·農業經濟卷》中認為土地制度亦稱“土地所有制”，是人類社會一定發展階段中土地所有關系的總稱，是生產資料所有制的一個重要組成部分。陳憲(1989)認為，土地制度是由土地所有制、土地使用制、土地流轉制和土地管理制度及其構成的一切有關土地的社會經濟制度。周誠(1989，2003)認為，土地制度有廣義與狹義之分，廣義的土地制度包括有關土地問題的一切制度，諸如土地利用方面的土地開發制度、土地規劃制度等;土地所有和使用方面的土地分配制度、土地承包制度等;土地價值方面的地租制度、地價制度等;還包括國家的地籍管理制度、土地征用制度等。狹義的土地制度則只涉及土地所有制、土地使用制和土地的國家管理制度三大方面[1]。

隨著產權在制度經濟學中的重視，中國學者開始強調土地制度是圍繞土地的存在和使用而形成的一種行為關系。 張朝尊(1991)認為，土地制度是人們在占有、支配和使用土地的過程中所結成的各種關系的總和，主要包括土地所有權關系和土地使用權關系。馬克偉(1991)認為，土地制度是人們在一定社會條件下，因利用土地而產生對土地的所有、占有、使用、處分等諸方面關系的總稱。土地所有制及土地使用制是土地關系中的最重要的兩大方面。高尚全(1991)認為，土地制度是由土地所有制度和土地產權制度兩個基本部分組成。土地所有制度決定了生產過程中形成的人們之間的生產關系，主要解決土地歸屬問題，它要明確土地所有權主體;土地產權制度決定了土地使用過程中各種利益主體之間的權責利關系，涉及到土地如何利用和有效使用。對于土地所有制與土地產權制的劃分是基于當時對產權概念認識的分歧，現在基本上認為前者是后者的一部分。21世紀初，很多學者認為，土地制度就是土地產權制度，關于地權問題的研究得到普遍關注。

由于土地經濟關系需要得到法律上的反映、確認和規范，產權的法學研究強調法權關系，部分學者認為，土地制度是一種土地法權關系的制度化。張月蓉(1992)認為，土地制度是在經濟運行中所發生的土地經濟關系和土地法權關系制度化的總和，它反映著因利用土地而發生的人與人、人與地之間的社會經濟關系[2]。鄭景驥(2006)認為，土地制度是以土地為媒介結成的人與人之間的關系，既包括經濟關系，也包括法權關系，前者屬于經濟基礎，后者屬于上層建筑。一般認為，產權是法權的本源，法權是產權的反映。二者相輔相成。

近年來，對土地制度的認識逐漸趨向廣義和狹義概念兩種。認為廣義的土地制度包括有關土地問題的一切制度，主要有土地所有、土地使用、土地管理及土地利用技術等方面的制度，即涉及生產力和生產關系兩方面的制度內容。狹義的土地制度是指約束人們土地經濟關系的規則的集合，是關于人們之間圍繞土地所有、使用、收益而發生的生產關系制度，反映著人與人之間的土地經濟關系，是一種經濟制度，即土地經濟制度。作為重要的經濟制度，土地制度需要法律的確認和保護，從這個意義上說，土地制度又是一種法律制度，即土地法律制度，是土地經濟關系在法律法規上的體現(劉書楷，2004;盧新海，2006)。一般而言，土地制度包括土地所有制度、土地使用制度和土地國家管理制度三大部分。鄭景驥(2006)則認為，廣義的土地制度包括一切有關土地的制度;狹義的土地制度包括土地所有制、使用制和管理制度[3]。基本上順延了周誠在1989年提出的土地制度廣義與狹義概念。

從區域上講，城市土地包括三個層次:A城市市區的土地，即城市建成區范圍內的土地;B城市規劃區范圍內的土地;C城市行政管理區范圍內的土地，即包括城市郊區(縣)范圍內的土地。這三個層次的土地構成了城市有限的土地面積，城市中的各種經濟活動(工業、農業、商業、服務業、交通運輸業、居民消費等)只能在有限的土地空間中進行[4]。城市的發展與繁榮一定程度上取決于有限的城市土地是否能集約高效地利用，城市建設用地的開發利用尤為重要，土地發展權近年來得到中國學者的相當關注，張安錄(2000)、胡蘭玲(2002)、程燁(2003)、孫弘(2004)等對土地發展權制度進行不同層面的研究。城市土地是由農村土地發展來的，隨著城市的發展和城市化進程的加速，一大部分農村土地就相應轉化為城市土地。于是關于耕地的保護變得嚴重，土地管理及用地管制制度主要集中于耕地的保護。

二、農地制度的相關綜述

農地制度是農村土地制度的簡稱，反映農村土地經濟關系。與城市土地不同，農村土地具有特殊性。農地廣義上講是指法律規定由農民集體所有的一切土地，包括耕地、宅基地、其他公共用地等;狹義上講是指農業用地，包括耕種或畜、牧的土地。中國理論界對農地制度的主體性構建研究主要集中于農地所有權、使用權以及使用權流轉等的研究。

對當代中國農村土地所有制度的研究，起源于農村土地承包制的實施。1983年農村土地使用制度改革后，農村土地制度本身首次成為研究的熱點和關注的重點，文迪波、梁秩森和知少波(1987)、安希極(1988)、楊勛(1989)、張朝尊和呂益民(1990)、雷厚禮(1991)等主張土地國家所有制，李慶曾(1986)、李永民和李世靈、魏正果(1989)、蔡繼明(2005)等贊同私有制，駱友生、張紅宇和高寬眾(1988)、陳吉元、鄧英淘、姚剛和徐笑波(1989)、周誠(2000)等堅持實行土地集體所有制，曲福田、孫鑫(1991)、張新光、賈金榮(2004)、白永秀、周天勇、胡慧潔和陳曦(2005)等主張實行混合所有制等等。

劉書楷(1989)認為，集體所有家庭承包經營的土地制度，基本適應當時的社會生產力、生產關系和基本國情，農村土地制度改建的重點不是改變土地所有制，而是完善兩權分離機制，中心任務是進行土地使用制度的改革，建立健全土地有償使用和合理流動機制[5]。20世紀90年代中期以后，為了提高農業經營者效益，農地這一最基本的生產要素應以更高效率被使用。1998—2000年間對土地承包關系穩定特別關注，土地制度創新的實踐在部分地區不斷涌現，主要集中于對經濟比較落后地區率先產生的“四荒”使用權拍賣的總結，以及對一些發達地區出現的土地股份合作制的總結。還試圖從實踐中探索農村土地制度變遷方向，運用西方新制度經濟學和產權學派的理論研究中國土地制度改革的學者日漸增多。林毅夫(1992)認為，農地制度改革應沿著降低勞動監督成本和提高勞動激勵的路徑發展;周其仁(1995) 認為，農地制度改革必須兼顧新產權合約及其執行和保障系統間的互相協調;楊學成、史建民、靳相木和薛興利(1997)等認為，農地制度改革應圍繞土地資源市場化配置方式，同時進行多方面的制度創新。

21世紀中國經濟建設持續快速發展，同時耕地大量減少，農地制度更是一個無法回避的研究課題，2003年以來對三農問題特別傾注，黨中央認為解決好三農問題是工業化、城鎮化進程中重大而艱巨的歷史任務。農村土地制度、農業經濟結構和農村社會結構戰略性調整成為新階段面臨的重要課題，主要研究如何解決三農問題，如何保護耕地承包權和耕地減少等問題。農地私有或有限的小土地私有制等觀點成為大家爭論的課題。關于耕地大量減少問題，楊小凱(2003)、牛若峰、文貫中、鄧大才(2004)等學者認為，出現征地狂潮、農地交易失控的根源是制度失靈導致的。農地集體所有的“公共性”導致在地權分配的相關主體中，除了農民和中央政府外，其他主體都有多征用土地的內在激勵機制。土地私有化有助于實現規模經營，是解決行政性土地調整和農地轉為非農地所引起的一系列問題的出路。關于土地使用權流轉問題的研究，也從20世紀末的農地流轉必要性及實踐研究轉為21世紀的農地流轉動因、模式、機制以及農地流轉市場構建的研究等。研究顯示交易成本的高昂、農地產權的殘缺以及農村社會保障機制的缺位是制約農地使用權流轉的重要因素，認為規范的、長期的農地使用權流轉有利于提高農地的配置效率，有助于實現農業規模化經營。其中農地承包經營權流轉也是流轉問題的關注熱點之一。黨中央明文表示土地承包經營權長久不變，有學者認為，這是變相的土地私有化，也有人為這是所有權和使用權分離的表現，有助于土地責權明晰。流轉問題似乎比所有權歸屬更顯重要，構建促進農業發展、農村建設、農民富裕的適宜的農村土地制度尤為重要。目前的研究并沒有完全滿足中國農地使用權流轉的實踐對理論和政策的要求，為我們留有尚待進一步分析的問題。

三、總結

對土地制度和農地制度進行了相關綜述的梳理，界定了土地制度和農地制度的內涵與外延，對土地制度和農地制度的相關研究領域、范圍以及主要關注的問題。中國理論界關于農地制度的主體性構建研究主要集中于農地所有權、使用權以及使用權流轉等的研究。21世紀中國經濟建設持續快速發展，城鎮化建設日漸集中到村鎮建設的微觀層面，同時耕地大量減少，農地制度更是一個無法回避的研究課題。保護耕地、農地使用權流轉等問題更顯重要。

參考文獻:

[1]周誠.土地經濟學[M].北京:農業出版社，1989:140.

[2]張月蓉.完善中國農村土地制度的途徑[G]//中國土地經濟問題研究.北京:知識出版社，1992:377.

[3]鄭景驥.中國農村土地使用權流轉的理論基礎與實踐方略研究[M].成都:西南財經大學出版社，2006:3.

[4]盧新海.城市土地管理與經營[M].北京:科學出版社，2006:8

[5]劉書楷，曲福田.土地經濟學:第2版[M].北京:中國農業出版社，2004:15-20.[責任編輯 吳高君]