“新國(guó)十條”的政策效應(yīng)分析與評(píng)價(jià)

摘要:在宏觀經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)，房?jī)r(jià)出現(xiàn)新一輪過(guò)快上漲，國(guó)家初步調(diào)控未見(jiàn)成效的背景下，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)厲”的“新國(guó)十條”調(diào)控政策。由于“新國(guó)十條”調(diào)控目標(biāo)不夠明確，在打擊投機(jī)性需求的同時(shí)也打擊了改善性需求和剛性需求，并且拿不出有效的手段擴(kuò)大土地供給，因此使得房地產(chǎn)市場(chǎng)量跌價(jià)不跌。建議調(diào)控政策應(yīng)著力于改革土地供給制度，切斷地方政府利益鏈條，加快廉租房建設(shè)力度，進(jìn)一步推進(jìn)商品房市場(chǎng)化改革。

關(guān)鍵詞:“新國(guó)十條”;調(diào)控政策;房?jī)r(jià)

中圖分類(lèi)號(hào):F120文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)31-0007-03

2010年4月17日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》，提出十條舉措，被業(yè)內(nèi)稱(chēng)為房地產(chǎn)“新國(guó)十條”，并被一些媒體稱(chēng)為“史上最嚴(yán)厲的”房市調(diào)控政策。“新國(guó)十條”出臺(tái)以后，社會(huì)各界對(duì)其的評(píng)論和爭(zhēng)議一直不斷。對(duì)“新國(guó)十條”的政策效應(yīng)和利弊之處進(jìn)行深入評(píng)析有助于對(duì)今后出臺(tái)的相關(guān)政策提供參考，同時(shí)也有助于對(duì)今后一段時(shí)期的房?jī)r(jià)走勢(shì)作出判斷和預(yù)測(cè)。

一、“新國(guó)十條”的出臺(tái)背景

背景一:宏觀經(jīng)濟(jì)恢復(fù)高速增長(zhǎng)

在2008年下半年中國(guó)遭受?chē)?guó)際金融危機(jī)侵襲之際，中國(guó)政府迅速采取強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)刺激政策應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，使宏觀經(jīng)濟(jì)在2009年迅速走出低谷并恢復(fù)高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。2010年第一季度，全國(guó)GDP增長(zhǎng)達(dá)到11.9%，已經(jīng)超過(guò)2008年第一季度11.3%的水平。宏觀經(jīng)濟(jì)恢復(fù)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，給“新國(guó)十條”政策的出臺(tái)奠定了一定的基礎(chǔ)。

背景二:房?jī)r(jià)出現(xiàn)新一輪快速上漲

2009年政府出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)刺激政策中當(dāng)然也包括促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列支持政策(包括下調(diào)購(gòu)房契稅，暫免征收印花稅，購(gòu)房利率優(yōu)惠等)，這些購(gòu)房需求刺激政策和適度寬松的貨幣信貸政策，使得從2009年第二季度開(kāi)始，房?jī)r(jià)出現(xiàn)了新一輪的快速上漲。到2010年第一季度，全國(guó)商品房成交均價(jià)達(dá)到5 193元/平方米，同比上漲16.1%。一線城市更是量?jī)r(jià)齊漲。以北京為例，2010年第一季度，北京市商品房銷(xiāo)售面積為347.7萬(wàn)平方米，同比增長(zhǎng)10.3%;3月份當(dāng)月，北京市房屋銷(xiāo)售價(jià)格同比上漲12.3%，漲幅比2月份還擴(kuò)大了1.6個(gè)百分點(diǎn)。

背景三:初步調(diào)控未見(jiàn)成效，地王頻出

房?jī)r(jià)的快速上漲使得民眾對(duì)于住房問(wèn)題的意見(jiàn)更加突出，群租、蝸居、蟻?zhàn)濉⒍淳印⑾渚拥茸》楷F(xiàn)象不斷出現(xiàn)，在此背景下，從2009年年底至2010年3月，中央先后出臺(tái)了一系列調(diào)控措施，包括“國(guó)四條”、提高拿地首付比例、上調(diào)存款準(zhǔn)備金率、要求非地產(chǎn)主業(yè)央企退出房地產(chǎn)業(yè)務(wù)等。但這些密集出臺(tái)的地產(chǎn)調(diào)控政策并沒(méi)有起到遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的作用。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年3月份全國(guó)70個(gè)大中城市房?jī)r(jià)同比上漲11.7%，為2005年7月以來(lái)的最大漲幅。以北京為例，據(jù)亞豪機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，3月份北京新開(kāi)盤(pán)價(jià)為25 337元/平方米，環(huán)比上漲34.5%。3月15日，全國(guó)“兩會(huì)”剛剛開(kāi)完，北京即出現(xiàn)了三個(gè)新的地王，受地價(jià)飆升的影響，“天價(jià)地”周邊的房?jī)r(jià)迅即又創(chuàng)新高，并帶動(dòng)北京市房?jī)r(jià)水平整體抬升。

在這樣一些背景之下，政府下定決心要抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，出臺(tái)了被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)厲的”房市調(diào)控政策——“新國(guó)十條”。此后的一個(gè)月內(nèi)，全國(guó)各地開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的地方版調(diào)控細(xì)則，落實(shí)“新國(guó)十條”的各項(xiàng)政策措施。

“新國(guó)十條”從以下四個(gè)大的方面提出調(diào)控措施:一是抑制不合理住房需求;二是增加住房有效供給;三是加快保障性安居工程建設(shè);四是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。這些調(diào)控措施總體來(lái)看比較全面，其重點(diǎn)在于抑制需求(主要是二套房、三套以上住房需求以及投機(jī)性需求)。從文件中抑制需求的一些非常規(guī)手段(如大幅提高二套房首付款比例至50%，嚴(yán)格限制第三套房的購(gòu)買(mǎi)，對(duì)不能提供一年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購(gòu)買(mǎi)住房貸款等等)來(lái)看，確實(shí)可以堪稱(chēng)是“史上最嚴(yán)厲的”調(diào)控措施。

二、“新國(guó)十條”的調(diào)控效果

“新國(guó)十條”出臺(tái)后，對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響非常之大，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.房地產(chǎn)市場(chǎng)成交量急劇下降，但價(jià)格下降并不明顯

“新國(guó)十條”頒布后的5月份，全國(guó)商品房市場(chǎng)成交量出現(xiàn)急劇下降。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)5月份當(dāng)月，商品房銷(xiāo)售面積6 777萬(wàn)平方米，比上月減少1 274萬(wàn)平方米，下降15.8%;商品房銷(xiāo)售額3 335億元，比上月減少1 113億元，下降25.0%。從全國(guó)范圍來(lái)看，價(jià)格并未出現(xiàn)明顯下降，反而小幅上漲。70個(gè)大中城市房屋銷(xiāo)售價(jià)格5月份同比上漲12.4%，漲幅比4月份縮小0.4個(gè)百分點(diǎn);環(huán)比上漲0.2%，漲幅比4月份縮小1.2個(gè)百分點(diǎn)。一些漲幅過(guò)快、價(jià)格過(guò)高的一線城市房?jī)r(jià)已經(jīng)開(kāi)始有所松動(dòng)。以北京為例，統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，5月份北京市房屋銷(xiāo)售價(jià)格環(huán)比下降0.1% [1]。

2.租房市場(chǎng)成交量上升，租金快速上漲

“新國(guó)十條”調(diào)控政策使購(gòu)房者的市場(chǎng)預(yù)期開(kāi)始分化，很多潛在購(gòu)房者由于觀望或推遲購(gòu)房，從而轉(zhuǎn)向租房居住，造成租房需求增長(zhǎng)提速，從而推動(dòng)租金快速上漲。數(shù)據(jù)顯示，2010年前6個(gè)月，北京市平均租賃價(jià)格為2 928元，比2009年2 547元上升15%，上升幅度較大 [2]。特別是“新國(guó)十條”頒布之后的5月、6月間租金上漲幅度較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年5月、6月北京平均的租賃價(jià)格為3 000元/月，同比2009年5月、6月租金上漲20.3%。

3.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑的風(fēng)險(xiǎn)加大

房地產(chǎn)行業(yè)作為宏觀經(jīng)濟(jì)的綜合產(chǎn)業(yè)，它的上下游關(guān)聯(lián)著57個(gè)子行業(yè)，已經(jīng)成為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)之一。“新國(guó)十條”調(diào)控政策出臺(tái)以后，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)兩個(gè)多月保持非常低的成交量，這對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的影響很大。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，中國(guó)6月份PMI指數(shù)為52.4，環(huán)比回落1.8個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)兩個(gè)月下滑。此外，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值、央企利潤(rùn)及各主要行業(yè)的產(chǎn)銷(xiāo)量，自4月以來(lái)增速均出現(xiàn)明顯下降。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在7月初集聚10省市的統(tǒng)計(jì)局官員熱議當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，普遍認(rèn)為今年上半年的經(jīng)濟(jì)增速比第一季度會(huì)有所下降。

總的來(lái)看，“新國(guó)十條”出臺(tái)以后，房地產(chǎn)市場(chǎng)成交大幅降溫，商品房房?jī)r(jià)滯漲，在一定程度上緩解了老百姓對(duì)高房?jī)r(jià)的“痛恨”情緒，同時(shí)也有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。但房?jī)r(jià)并沒(méi)有如公眾所預(yù)期的那樣大幅下跌，商品房市場(chǎng)供不應(yīng)求的基本格局并未得到根本性改變，房屋租金的大幅上漲使新的社會(huì)矛盾凸顯，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑的風(fēng)險(xiǎn)加大。

三、“新國(guó)十條”政策效應(yīng)的原因分析

“新國(guó)十條”政策的效應(yīng)也許在短短的兩個(gè)月之內(nèi)還未完全發(fā)生作用，政策的執(zhí)行也許還會(huì)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，但深入分析當(dāng)前的政策效應(yīng)為什么發(fā)生的原因才是評(píng)判政策利弊的關(guān)鍵所在。

1.政策調(diào)控目標(biāo)不夠明確

雖然“新國(guó)十條”的第1條明確指出要“采取堅(jiān)決的措施，遏制房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，促進(jìn)民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，但過(guò)快上漲究竟是什么概念，漲幅多大才算是過(guò)快上漲，上漲是指同比還是環(huán)比等等都沒(méi)有明確界定。不僅中央的調(diào)控政策如此，地方版的“新國(guó)十條”也是如此。如果僅僅按照遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲這個(gè)要求來(lái)看，似乎現(xiàn)在房?jī)r(jià)普遍滯漲的現(xiàn)象已經(jīng)達(dá)到了中央調(diào)控房?jī)r(jià)的目標(biāo)。

在政策調(diào)控目標(biāo)不夠明確的情況下，商品房市場(chǎng)并沒(méi)有獲得一個(gè)明確的政策預(yù)期。因此，調(diào)控政策是否持續(xù)，還會(huì)持續(xù)多久等等就會(huì)成為當(dāng)前市場(chǎng)各方猜測(cè)和質(zhì)疑的對(duì)象。正是由于政策調(diào)控目標(biāo)不夠明確，因此市場(chǎng)上出現(xiàn)關(guān)于“在第三季度出臺(tái)第二波調(diào)控政策”的傳言和“房?jī)r(jià)下跌10%是政府容忍極限”等等言論也就不足為奇了。

2.信貸政策:同時(shí)影響投機(jī)性需求和改善性需求

在購(gòu)房需求方面，“新國(guó)十條”提出了較之以前任何調(diào)控政策都更為嚴(yán)厲的差別化信貸政策:(1)“對(duì)購(gòu)買(mǎi)首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭，貸款首付款比例不得低于30%”;(2)“對(duì)貸款購(gòu)買(mǎi)第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準(zhǔn)利率的1.1倍”;(3)“商品住房?jī)r(jià)格過(guò)高、上漲過(guò)快、供應(yīng)緊張的地區(qū)，商業(yè)銀行可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，暫停發(fā)放購(gòu)買(mǎi)第三套及以上住房貸款”;(4)“對(duì)不能提供一年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購(gòu)買(mǎi)住房貸款”。這些差別化的信貸政策應(yīng)該說(shuō)相當(dāng)嚴(yán)厲地打擊了投機(jī)性購(gòu)房需求，特別是異地購(gòu)房限制政策對(duì)類(lèi)似溫州等地炒房團(tuán)的投機(jī)性需求影響較大，但二套房政策同時(shí)也較大地抑制了改善性購(gòu)房需求，使得改善性需求的購(gòu)房成本大幅提高。

在這輪政策調(diào)控中，對(duì)高房?jī)r(jià)“深?lèi)和唇^”的那些無(wú)房戶的“剛性需求”并未能轉(zhuǎn)化為有效需求。這些“剛性需求”一般是指在本地工作和生活的無(wú)產(chǎn)權(quán)的居民，他們往往由于收入水平較低，即使房?jī)r(jià)不漲或小幅下跌，他們?nèi)匀毁I(mǎi)不起房，仍然無(wú)法形成商品房市場(chǎng)的有效需求。即使有一部分“剛性需求”買(mǎi)得起房，在市場(chǎng)預(yù)期不明確的環(huán)境下，在“買(mǎi)漲不買(mǎi)跌”的心理因素影響下，他們也會(huì)選擇繼續(xù)觀望和等待。“剛性需求”在得不到滿足的情況下，勢(shì)必會(huì)轉(zhuǎn)移到房屋租賃市場(chǎng)，從而加大租房需求，這也是目前房屋租金大幅上漲的主要原因之一。

因此，一方面投機(jī)性需求和改善性需求得到較大程度的抑制，另一方面“剛性需求”仍未能形成有效需求，因此，商品房成交量大幅下跌就是必然的了。

3.土地供應(yīng)不能有效擴(kuò)大:地方財(cái)政的利益驅(qū)動(dòng)

“新國(guó)十條”在提高土地供應(yīng)方面，提出了如下要求:(1)“國(guó)土資源部要指導(dǎo)督促各地及時(shí)制定并公布以住房為主的房地產(chǎn)供地計(jì)劃，并切實(shí)予以落實(shí)。”(2)“要依法加快處置閑置房地產(chǎn)用地，對(duì)收回的閑置土地，要優(yōu)先安排用于普通住房建設(shè)。”(3)“在堅(jiān)持和完善土地招拍掛制度的同時(shí)，探索‘綜合評(píng)標(biāo)’、‘一次競(jìng)價(jià)’、‘雙向競(jìng)價(jià)’等出讓方式，抑制居住用地出讓價(jià)格非理性上漲。”

這其中的第1條是要求地方政府將土地供給計(jì)劃予以公布，避免造成住房用地緊缺的市場(chǎng)預(yù)期;第2條是要加快將現(xiàn)有的土地供給轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的住房供應(yīng);第3條是意識(shí)到現(xiàn)有的土地“招拍掛”制度容易造成“天價(jià)地”的出現(xiàn)，因此需要改革其具體的出讓方式。

應(yīng)該說(shuō)，這三條都是提高住房供應(yīng)的必要手段。但是，在目前地方政府財(cái)政收入主要來(lái)源于土地出讓金的稅收體制下，這些手段可能并不能起到擴(kuò)大居住用地有效供應(yīng)的作用。這是因?yàn)椋胤秸旧砭褪且粋€(gè)參與利益博弈的超強(qiáng)勢(shì)利益主體，在政策的制定和實(shí)施過(guò)程中不可能超越自身的利害關(guān)系。有數(shù)據(jù)顯示，在2009年地方政府土地出讓金收入的前十名中，一線城市土地出讓金占財(cái)政收入的比例大約為40%～50%，二線城市由于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的差距，更依賴土地財(cái)政收入，占比更高，約為50%～80%。土地出讓金在地方財(cái)政收入中的比重如此之高，使得地方政府在執(zhí)行中央調(diào)控政策或制定實(shí)施細(xì)則時(shí)或多或少會(huì)打一些折扣。比如，有些地方政府在出讓土地的“招拍掛”過(guò)程中，將土地的招標(biāo)底價(jià)定得相對(duì)較高，造成某些地塊流標(biāo)，這樣土地供給就不能及時(shí)順利投放市場(chǎng)。土地供給不能有效擴(kuò)大，地價(jià)就降不下來(lái)，從而房?jī)r(jià)也沒(méi)有大幅下降的基礎(chǔ)，或者說(shuō)房?jī)r(jià)上漲市場(chǎng)預(yù)期的基礎(chǔ)還在，且市場(chǎng)隨時(shí)可能反轉(zhuǎn)。

另外，地方政府負(fù)債率較高也迫使地方政府想方設(shè)法提高土地出讓金收入，為高房?jī)r(jià)“抬轎子”。在2009年國(guó)家經(jīng)濟(jì)刺激政策之下，中國(guó)地方投融資平臺(tái)積累的債務(wù)已經(jīng)超過(guò)6萬(wàn)億元。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在6月23日的審計(jì)報(bào)告中指出，“部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)……其中省、市兩級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)的債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率超過(guò)100%，最高的達(dá)364.77%。”如果房?jī)r(jià)大幅下跌，地方政府的土地出讓收入也會(huì)大幅減少，這將會(huì)造成地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)。因此，中央和地方政府都不會(huì)允許房?jī)r(jià)大幅下跌，從而使這種風(fēng)險(xiǎn)處于不可控的程度。

四、調(diào)控政策有待進(jìn)一步完善

通過(guò)上述分析，“新國(guó)十條”在抑制需求方面開(kāi)始發(fā)力，一定程度上打擊了投機(jī)性需求，給泡沫化嚴(yán)重的房地產(chǎn)市場(chǎng)降了溫，但筆者認(rèn)為，要使調(diào)控政策目標(biāo)的落實(shí)切實(shí)到位，在以下方面還有待進(jìn)一步加以完善。

1.土地供給制度需要深化改革

房?jī)r(jià)上漲的最主要原因之一乃是土地供給受地方政府壟斷性控制，地價(jià)降不下來(lái)，房?jī)r(jià)也沒(méi)有下降的基礎(chǔ)。采取控制需求的辦法只能使本已嚴(yán)重失衡的供求關(guān)系得到暫時(shí)性緩解，而在此期間的土地供給實(shí)際上卻在減少。一旦調(diào)控政策告一段落，就會(huì)使得供求矛盾更加尖銳，房?jī)r(jià)有可能會(huì)出現(xiàn)更加劇烈地反彈。因此，應(yīng)著力研究借鑒他國(guó)在土地供給制度上的經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)使中國(guó)土地供給制度改革有一個(gè)新的突破。

2.地方政府土地財(cái)政利益鏈條需要切斷

保證物價(jià)總體水平相對(duì)合理、穩(wěn)定是政府宏觀調(diào)控的重要職責(zé)。然而，目前地方財(cái)政的利益訴求已成為土地壟斷供應(yīng)不能有效平抑土地價(jià)格的關(guān)鍵因素，因此，應(yīng)深入研究實(shí)踐更加有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的稅收體制，切斷地方政府在土地市場(chǎng)中的利益鏈條。

3.加快廉租房建設(shè)力度，進(jìn)一步推進(jìn)商品房市場(chǎng)化改革

1998年以來(lái)的住房市場(chǎng)化改革不僅顯著改善了城鎮(zhèn)居民的住房條件，而且也使得中國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要力量之一，因此，其市場(chǎng)化的大方向值得肯定也必須堅(jiān)持。但在改革過(guò)程中，一是廉租房的建設(shè)沒(méi)有得到足夠的重視，使得改革十幾年以后仍然有相當(dāng)一部分低收入居民的住房問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決;二是土地的市場(chǎng)化改革沒(méi)有得到有效突破，使得與之緊密相關(guān)的商品房市場(chǎng)化改革并不徹底;三是不斷出臺(tái)的調(diào)控政策不僅沒(méi)有有效地降低房?jī)r(jià)，反而妨礙了價(jià)格信號(hào)在商品房市場(chǎng)中的充分發(fā)揮，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)范市場(chǎng)行為，更多地通過(guò)市場(chǎng)手段而不是行政命令來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)。

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