淺論澳門與內地的環境法沖突

摘要:澳門與內地雖同屬大陸法系，但隨著經濟發展和交流，兩地的區際環境法律沖突日益加劇，為有效解決沖突，可采取構建區際環境統一實體法規范，構建區域環境法律沖突協商合作機制，構建區域生態系統一體化管理機制。

關鍵詞:環境;立法;執法;標準;澳門;內地

中圖分類號:F72文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)31-0196-02

隨著澳門與內地經濟的發展和人口的增長，雙方的環境污染、資源破壞都在加劇。作為一個中國原則下的兩個不同法域，在環境法方面的沖突，伴隨兩地經濟發展呈現出新的變化。要實現兩岸環境與經濟發展的一體化，實現可持續發展的目標，則必須解決兩地區際環境法律沖突。

一、環境立法沖突

澳門在回歸祖國以后，積極加入有關環境保護的國際條約、公約和議定書，同時保留了澳葡政府時期的一些環境法例。其環境法主要有:《環境綱要法》，為環境保護基本法，系澳葡政府早在1991年頒布，后沿用成為澳門現行環境法例，內容基本是以原則性的方式規范“自然環境”和“人類環境”，至于數據性的準則就分別以其他法令作進一步約束。如《澳門環境噪音管制規則》、《控制及減少使用可減弱臭氧層之物質措施》、《無鉛汽油之特征及使用條件》、《噪音的聲學標準》等。其他環境法規定在部門法中亦有涉及，如刑法典關于污染水、土壤及空氣方面的刑事處分;《發出工業執照之法律制度》針對加工制造業制定措施，規定行政當局在發出相關準照時須訂定規則，要求廠方采取減輕對環境影響的適當措施等;《道路交通安全法》中有關防止噪聲污染的規定。總體上，內容涉及水污染、海域污染、汽油、機動車輛、臭氧層、噪音、瀕危物種多個領域，但“問題在長期環保法例不全，不少人習慣制造污染，或許不自知，或許沒法律可管便不理，甚至囿于舊生產設施，故控制污染上，始終需要切合實際的法例先行，撥亂反正，整頓好現時紊亂的環境，解決好長期困擾民生的老問題。”

內地在轉型過程中，為有效應對嚴重的環境污染，迅速建構了以《憲法》為根本依據，以《環境保護法》為基本法，包括環境污染防治法、自然資源保護法、以節能減排為主要內容的環境法體系，建立了以預防為主、防治結合原則，經濟、社會、環境協調可持續發展原則、公眾參與原則、協同合作原則、受益者負擔原則為主體的環境法基本原則體系，構建了以環境標準制度、環境計劃制度、環境影響評價制度、環境監測制度、許可證制度、排污權交易制度、排污收費制度、突發環境事件應急預案制度、生態治理、恢復與補救制度等為主體的環境法基本制度體系，形成了以環境民事、行政和刑事責任為主體的環境法律責任體系，參與簽訂了五十多項涉及臭氧層保護、化學品和危險廢物、氣候變化、生物多樣性保護、核與輻射安全等方面的國際環境條約。總體上，從末端治理、以污染防治為主體的第一代環境法律制度，發展到從源頭開始，污染防治、資源保護并重的第二代環境法律制度，乃至當前以循環經濟法律控制為主的第三代環境法律制度。

兩地區際環境立法的主要沖突在于:澳門在許多環境法領域屬于空白，急需做出擴充，配合內地第三代環境法做出適應性制度建構。在澳門已經生效的有關環境法、刑法典、民法典和葡萄牙憲法內，所載的條例對保護環境有效用的繼續生效，并根據經濟發展情況、人口增長等做出調整。

二、環境行政執法沖突

澳門在環境執法領域由于缺乏專門具有行政職能的政府部門，環境管理職能比較弱，并無典型的環境行政執法手段，僅限于政策性宣告。如澳門在制定《環境綱要法》之后，確定了澳門環境政策必須遵循的基本原則，例如政府應適當地在發展社會經濟和保護大自然之間作出平衡，為了達到這個目的，尤其須制定地區規劃，包括保留適當的面積以設立受保護的風景區，使澳門的自然生態環境在都市化的發展中仍能保存。“過去數年，澳門政府投入了大量人力物力在環保工作，可惜效果仍不盡人意，澳門市民在環保意識上偏于薄弱，盡管澳門政府一直緊貼經濟和社會發展的步伐，不斷加強各個環境保護領域的工作力度，比如特區政府在環保基建及生態保護設施的硬件及營運保養上投資了接近40億元，以打造澳門成為一個綠色宜居的優質城市。”然而，“環保的作為往往受到經濟急速發展所需而被犧牲，凡此種種使本地區的環保工作及效益無甚進展。政府如何持續提高全體市民的環保意識，把環保的行為貫徹于日常生活中，以及怎樣制訂符合本地區最大利益的環保政策，修訂目前已感落后和不足的環境法規并予以落實執行，更是政府需要拿出決心和魄力去解決的重要課題。”

內地在加入WTO之后，融入世界經濟一體化的進程加快，汲取國際先進環境管制手段，結合內地情勢，在環境行政執法手段上有很大的改革。從最初的命令—管制手段發展為命令—管制手段和市場—誘導手段兼用的混合環境管制手段。從針對污染進行末端控制的強制性環境管制發展到從源頭控制污染，實現污染的減量化、循環化和再利用，顧及經濟人的利益本性，通過利益驅動機制促進經濟人實現環保目標，既可以極大地降低政府環境管制成本，又可以激發經濟人的逐利本性，提升被管制人履行環保義務的主動性，有效提高環境行政執法效率。如內地近年分別實行的綠色證券、綠色保險、綠色產品、綠色信貸制度。

在行政執法上，澳門缺乏獨立的環境執法機關，這使得兩地無法在環境行政執法領域進行針對性地合作。澳門政府已經充分意識到這一點，適應內地在大部制改革中，環境保護總局升格為環境保護部的現實，澳門也于2009年以頒布專門法律的形式，設立了具有行政職能的環境保護局代替以前僅有咨詢和建議職能的環境委員會，為兩地進行環境行政執法合作奠定組織基礎。

三、環境標準沖突

澳門與內地在區際環境法律沖突中，突出表現在環境標準制度的差異。比如，就空氣質量標準，澳門所采用的參考標準是來自不同渠道的，主要是來自葡萄牙、歐盟、美國和香港等;再如，就有機物污染問題，澳門水域雖然存在典型的無機磷污染、重金屬污染、耗氧量污染，但是其測定值均低于內地海水標準;不同的環境標準導致同一跨界污染行為，在不同區域是否構成環境違法行為的不確定性，并因此引發是否需要環境行政執法以及采取何種環境行政執法手段就值得商榷。

以澳門水域污染問題為例，澳門的水源主要來自內地珠江流域的磨刀門水道，經過珠海掛定角吸水口、洪灣抽水站、竹仙洞水庫，最后運到澳門青洲水廠，而剩余部分則貯存在新口岸水塘。當前該區域水污染比較嚴重，需要考慮消減該區域污染物，以當前流行的總量控制原則為準，但在珠海與澳門兩地分別達標排放情況下如果仍然不能滿足區域污染物總量控制要求，則需要在地區層次上各自分擔污染責任和分配污染物的消減量，在區域層次將會出現環境質量標準或排放標準適用沖突等。

四、解決區際環境法律沖突的探索

澳門與內地為解決區際環境法律沖突已經進行了一定的探索。如2008年在廣州召開的“深化粵港澳環保合作座談會”，三方代表就打造“綠色大珠三角優質生活圈”、推動粵港澳可持續發展等議題展開討論，但還缺乏制度性的解決機制，目前應該著重在制度上構建和完善，在以下三個方面確立可操作性的制度規范:

1.構建區際環境統一實體法規范。一般沖突法解決機制主要采用選擇連接點和準據法解決不同法域的法律沖突，而這種選擇機制在解決法律沖突時存在解決沖突不徹底、法律適用結果不可預見、法域內法律選擇重疊導致沖突復雜化等問題。澳門還缺乏既符合澳門自然環境、生態條件、人口狀況、經濟發展特點，又與內地環境法律制度相銜接的適應性制度。建議采用統一實體法途徑解決區際環境法律沖突，即在法域外通過環境立法對區際影響重大的、緊迫的環境問題制定適用于共同發展的環境保護規則。

2.構建區際環境法律沖突協商、合作機制。鑒于澳門的自治地位長期存在，獨有的體制長期存在，與內地層級性、命令性的環境行政管理體制的差別將長期存在，要在這兩種存在本質差別的制度基礎上構建一種折中解決機制，只能是一種臨時性的法律體制，不可能形成一種長期穩定性的法律體制。構建一種制度性的協商、合作機制，就區際環境法律沖突的重大問題進行研究，平衡和協調內地與澳門在區域環境污染防治中的不同利益訴求。比如，關于《內地與澳門特別行政區環境保護合作安排》的政策性方案提出。

3.構建區域生態系統一體化管理機制。生態系統一體化管理機制，是按照自然生態系統發展規律和原則在區域層次上采取地區之間一致的或趨同的污染控制行動，要求地區之間合作協商制定有連貫性的、綜合的可持續發展戰略措施來處理區域性環境問題。構建生態系統一體化管理體制是區域自然生態系統規律的內在要求，比如，澳門水污染控制依賴于內地相關區域污染的解決，內地珠江水利委員會與澳門政府簽訂了有關將澳門水資源納入珠江水資源進行規劃的合作協議。

在一國兩制框架下，以保護區域生態利益為根本目標的環境法律制度缺失是造成澳門與內地相關區域生態環境惡化的主要原因之一。澳門與內地在區域經濟發展中的共同利益，決定了未來發展需要尋求更加穩定和安全的生態環境去應付經濟全球化對地區利益的沖擊。區際環境管理和法制的趨同，表現在兩地對環境污染的共同干預;共同維護區域市場秩序促進稀缺資源配置;共同制訂區域環境政策等的一致性。

參考文獻:

[1]目前適用于澳門的國際環境公約主要有:《氣候變化框架公約》、《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》、《生物多樣性公約》、《巴塞爾公約》、《國際植物保護公約》、《京都議定書》等，澳門環境保護局網站，http://www.ambiente.gov.mo/sc/02/17.asp，2010-05-17.

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[3]葉家祺，等.從教會信仰到澳門環境現況:對生態及環境保護的一些反思[EB/OL].http://www.srdchina.org/index.php?option=com_contentview=articleid，2009-09-21.

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[責任編輯 吳明宇]