政府向NGO購買服務(wù)對慈善事業(yè)發(fā)展的影響

摘要:NGO的存在，對以中華慈善總會為主體的官方救助體系形成有利的補(bǔ)充。NGO自身的特質(zhì)也決定其在為弱勢群體提供服務(wù)時(shí)更便捷、更專業(yè)。因此，在NGO行業(yè)中引入“競爭”的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，改變原先由政府全方位提供社會救助的模式，形成由政府主導(dǎo)、NGO參與、政府擇優(yōu)購買NGO提供服務(wù)這樣的自由競爭市場，使得政府由原先“制定者”、“實(shí)施者”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲗?dǎo)者”、“購買者”的角色，可以極大地調(diào)動(dòng)NGO的積極性，激活市場動(dòng)力，并且通過自發(fā)的市場調(diào)節(jié)，形成對有限行政資源配置的最佳效果，同時(shí)推動(dòng)中國的慈善組織蓬勃發(fā)展，使社會救助事業(yè)取得跨越式進(jìn)步。

關(guān)鍵詞:政府采購;NGO服務(wù);慈善事業(yè)

中圖分類號:C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)26-0071-02

中國人口總量達(dá)13億人，而且東西部發(fā)展極不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展格局差異很大，季節(jié)性和突發(fā)性的災(zāi)害頻發(fā)，由此形成的弱勢群體數(shù)量龐大，分布廣泛。在這些人中，主要依靠政府或民間慈善機(jī)構(gòu)救濟(jì)的占很大一部分比例，如果失去外部的援助，他們的生活將難以維系。雖然有各級民政部門履行政府的社會保障和公共服務(wù)職能，但體制官僚化，缺乏活力，救助的模式和途徑單一，救助的范圍有限，使得各級政府在面對人數(shù)眾多、情況復(fù)雜、需求獨(dú)特的救助對象時(shí)，顯得捉襟見肘。

近些年，以服務(wù)弱勢群體為主體的NGO的出現(xiàn)，大大地緩解了政府救助工作的壓力，而且各種NGO有細(xì)分的服務(wù)救助對象，比如服務(wù)“服刑人員未成年子女”的兒童村，服務(wù)軟骨病兒童的“瓷娃娃協(xié)會”，等等。這些救助機(jī)構(gòu)同時(shí)擁有健全的工作體系和專業(yè)的工作人員，相對于政府而言，他們對特定弱勢群體的救助更有效，更到位。

因此，如何把政府開展的救助工作和NGO進(jìn)行的救助活動(dòng)相結(jié)合，擴(kuò)大救助范圍，提高救助效果，建立多層次、多途徑的社會救助體系，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和研究價(jià)值。

一、中國NGO發(fā)展現(xiàn)狀實(shí)證分析

NGO，英文全稱為“Non-government organization”，意為“非政府組織”，通常是指以非營利為目的，有正式的組織形式，具有一定自治性、志愿性、公益性的民間的社會組織[1]。目前，中國非政府公共部門包含三種類型，分別是基金會、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位。NGO的存在，對于以中華慈善總會為主體的官方救助體系形成有利的補(bǔ)充。另外，根據(jù)服務(wù)對象的不同，NGO涵蓋了“保護(hù)自然環(huán)境”、“保護(hù)野生動(dòng)物”以及本文著重探討的“救助弱勢群體”等類別。

近些年，NGO在中國的發(fā)展取得了階段性的成果，無論是救助的范圍還是救助的水平，都有顯著的進(jìn)步，并且一部分NGO因其作出的突出性貢獻(xiàn)，已獲得全社會的廣泛關(guān)注以及政府的認(rèn)可。比如大連陽光溢鴻兒童村，主要救助對象為服刑人員未成年子女，從2003年成立至今，先后代養(yǎng)過30多位服刑人員的子女，因其具有良好的社會示范效應(yīng)，目前已獲大連市委批示，在大連市民政局注冊成為正式的民間救助機(jī)構(gòu)[2]。

同時(shí)，我們也應(yīng)該清晰地認(rèn)識到，目前，NGO在中國的發(fā)展尚處于初級階段，還存在著缺乏社會公信力、獲取資助的途徑單一等一系列困擾NGO進(jìn)一步發(fā)展的阻礙，雖然自身特質(zhì)決定NGO在為弱勢群體提供服務(wù)時(shí)更為便捷、更為專業(yè)，但從目前已獲救助人數(shù)占需救助總?cè)藬?shù)的比例上看，NGO發(fā)揮的作用還很有限，因此，中國的NGO還有巨大的發(fā)展?jié)摿ΓN種限制因素已經(jīng)成為亟待解決的問題。

二、斯蒂格列茨的“政府經(jīng)濟(jì)學(xué)”思想

在現(xiàn)階段國內(nèi)的大背景下，社會福利和社會保障工作主要由各級政府的民政部門開展，慈善事業(yè)和慈善活動(dòng)由中華慈善總會、中華健康快車基金會、中國青少年發(fā)展基金會、中國扶貧基金會、中國紅十字會等具有官方背景的社會公益組織負(fù)責(zé)。然而，活動(dòng)于中國慈善救助事業(yè)最前沿的NGO不但在規(guī)模上與這些組織無法比擬，而且應(yīng)該享受的各種優(yōu)惠政策也難以落實(shí)到位。比如，特殊教育用地政府應(yīng)該無償劃撥卻難以落實(shí)。

不僅如此，我國現(xiàn)行的捐贈法律還規(guī)定，只有中華慈善總會、中華健康快車基金會、中國青少年發(fā)展基金會、中國扶貧基金會、中國紅十字會五家公益組織享有公益捐贈減免稅的特殊待遇，企業(yè)只有向這五家公益組織捐贈時(shí)才能享受減免稅政策。這就制造了一種新的特權(quán)，造成少數(shù)公益組織通過特權(quán)壟斷了捐贈資源，而不是通過良好的信用和服務(wù)去競爭，大量的NGO公益組織公平競爭捐贈資源的機(jī)會被剝奪。

NGO作為參與社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一群特殊的主體，在行動(dòng)靈活性、服務(wù)專業(yè)性、救助廣泛性及工作高效性等方面有著政府難以匹敵的優(yōu)勢，政府不應(yīng)該忽視這一力量的存在，應(yīng)該從對待新興產(chǎn)業(yè)和支柱行業(yè)的角度去規(guī)范與引導(dǎo)。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格列茨提出的“政府經(jīng)濟(jì)”新命題，為研究政府與NGO的合作提供了理論基礎(chǔ)。該命題指出:在市場經(jīng)濟(jì)體制下，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，政府屬于非營利性組織，而將非營利性組織與營利性組織作比較，最顯著的差別是成本效率不一樣。政府由于其特定的職能和性質(zhì)，可以作為“公共物品”的購買者來體現(xiàn)其職能，從而擺脫直接生產(chǎn)所帶來的高成本低效率的困境，讓非營利民間組織去生產(chǎn)“公共物品”，同時(shí)，政府可以依靠市場的規(guī)律，選擇價(jià)格低且質(zhì)量高的“公共物品”提供給社會。

政府向NGO購買服務(wù)，既幫助NGO解決社會公信力缺乏、籌資渠道單一等發(fā)展障礙，又能使政府從各個(gè)具體的社會救助服務(wù)項(xiàng)目中抽身，避免“全管型政府”，節(jié)約人力和行政成本，專職做好社會公眾整體的公共服務(wù)。

三、有關(guān)政府向NGO購買服務(wù)的規(guī)劃設(shè)想

(一)制定工作準(zhǔn)則，建立行業(yè)規(guī)范

中國民政部應(yīng)作為主管單位，頒布《政府采購NGO服務(wù)管理?xiàng)l例》，中華慈善總會作為召集人，頒布《NGO行業(yè)基本準(zhǔn)則》，各地區(qū)根據(jù)基本準(zhǔn)則和該地區(qū)的實(shí)際情況出臺具體準(zhǔn)則，準(zhǔn)則規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)包括申請政府采購NGO資質(zhì)要求、資質(zhì)認(rèn)定、申請流程、工作計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、成效評估等項(xiàng)目。

(二)納入政府的采購范圍，通過招投標(biāo)的形式進(jìn)行購買

各級政府的民政部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，確定需要的NGO服務(wù)，將其納入政府的采購范圍，使用財(cái)政的專項(xiàng)資金，對符合條件、資質(zhì)優(yōu)良的NGO進(jìn)行資助。其中，對于申請數(shù)量較多的NGO服務(wù)領(lǐng)域，政府作為采購一方應(yīng)該按照標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目招投標(biāo)方式對NGO進(jìn)行選拔，以實(shí)現(xiàn)“優(yōu)中選優(yōu)”，保障救助工作高效有序;對于申請數(shù)量較少的NGO服務(wù)領(lǐng)域，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該從外地引進(jìn)，或根據(jù)國內(nèi)外先進(jìn)的NGO運(yùn)作模式，扶持多個(gè)NGO團(tuán)體，提高他們的競爭力，直到其具備提供相關(guān)服務(wù)的能力。

(三)聘請獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，定期進(jìn)行財(cái)務(wù)審核

獲得資助的NGO每一個(gè)工作年度都應(yīng)該聘請獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，比如著名的會計(jì)師事務(wù)所對其財(cái)務(wù)狀況和款項(xiàng)使用情況進(jìn)行審計(jì)，并形成審計(jì)報(bào)告提交當(dāng)?shù)厝舜笕w會議，向政府和人民進(jìn)行匯報(bào)。

四、結(jié)論

政府、NGO各有所長，但都屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)中“非營利組織”的范疇，因此，運(yùn)作起來都存在高成本低效率，但不代表沒有其他的利益訴求。對政府來說，利益是用最少的行政成本和財(cái)政資源為社會提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù);對NGO來說，利益是如何持續(xù)的獲取外部的支持，將救助活動(dòng)不間斷地開展下去。而通過“政府采購NGO服務(wù)”這一模式，建立一個(gè)共同的市場，把雙方的利益聯(lián)系到一起，通過市場自發(fā)的調(diào)節(jié)，畢然會形成政府降低社會救助服務(wù)的行政成本、同時(shí)優(yōu)秀的NGO在政府的資助下不斷壯大的新局面。

參考文獻(xiàn):

[1] 唐詠.從社會福利社會化視角思考政府購買社工服務(wù)的行為[J].社會工作，2010，(3):153-154.

[2] 王剛義，盛平.服刑人員未成年子女救助問題研究——大連陽光溢鴻兒童村的個(gè)案分析[D].大連:大連理工大學(xué)，2009.

Influence on China Charity for the Purchase of NGO's Service by Government

LIU Zhen，ZHAO Jia-peng，YANG Tong

(Dalian University of Technelogy，Dalian116024，China)

Abstract:NGO supplies a positive complement to national salvation system centralized by China Charity Federation， and its characteristics determines a quick response and a professional service. Therefore， a introduction of \"competition\" should be brought into NGO industry and modify the previous model of national salvation， establish a market where the governments dominate and NGOs participate， finally a deal was made by two sides. Only by this way can motivate NGO participation and deploy the limited resources by market function， what is more， can spur the development of NGO in China， and make an impressed progress in social charity.

Key Words:Government Purchase， NGO Service， Social Charity