論我國公共危機(jī)管理機(jī)制存在的問題及對(duì)策

摘要:伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，公共危機(jī)事件層出不窮，給我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響。因此，在對(duì)當(dāng)前公共危機(jī)管理機(jī)制存在的問題及其原因進(jìn)行深入剖析的基礎(chǔ)上，提出了建立和完善我國公共危機(jī)管理機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:公共危機(jī);管理機(jī)制;對(duì)策

中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2010)26-0199-02

美國著名政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓指出:“事實(shí)上，現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，而現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定。”[1]這說明危機(jī)現(xiàn)象更多地出現(xiàn)在社會(huì)由非現(xiàn)代化向現(xiàn)代化過渡的變遷過程中。當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共危機(jī)事件的頻繁發(fā)生給我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定帶來了許多不利影響，完善與構(gòu)建應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的治理機(jī)制成為迫切需要研究的理論與現(xiàn)實(shí)課題。

一、公共危機(jī)管理機(jī)制存在的問題及其原因

(一)法律制度缺失

完善的法律制度是應(yīng)對(duì)危機(jī)的首要保障。目前有關(guān)法律比較零散，沒有形成系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的法律制度。不足之處表現(xiàn)為三個(gè)方面:首先，我國現(xiàn)行的有關(guān)危機(jī)處理的法律多是單行的法律，部門色彩濃重，缺乏政府各部門之間以及政府與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)合作，因此，不利于整合資源，達(dá)到快速應(yīng)對(duì)危機(jī)的目的。其次，每一個(gè)單行法律只能適用于一種緊急狀態(tài)，這樣在遇到不同的危機(jī)事件時(shí)，政府依據(jù)的法律規(guī)定不一致，所采取的措施也參差不齊，尤其在面臨并發(fā)的危機(jī)事件時(shí)，政府往往無法可依，措手不及。最后，目前的法律條文中沒有對(duì)公眾參與危機(jī)管理的職責(zé)、范圍、途徑等方面的相關(guān)規(guī)定。從而導(dǎo)致社會(huì)力量參與危機(jī)管理的愿望無法通過正規(guī)的途徑和方式得以實(shí)現(xiàn)，極大地降低了危機(jī)管理的效率。

(二)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

公共危機(jī)的突發(fā)性特點(diǎn)要求應(yīng)對(duì)危機(jī)必須有一個(gè)反應(yīng)靈敏、決策果斷、能統(tǒng)一指揮的核心權(quán)力機(jī)構(gòu)。目前，我國有些地方已經(jīng)設(shè)置了應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的專門機(jī)構(gòu)。如1998年廣州市正式啟動(dòng)以110報(bào)警服務(wù)臺(tái)為龍頭，由供水、供電、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)、工商、民政等23個(gè)職能部門共同組成的社會(huì)服務(wù)聯(lián)合行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，成立了“廣州市社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)服務(wù)小組”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市應(yīng)急求助和突發(fā)事件的處理。2000年上海市成立減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組作為全市減災(zāi)工作的決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)下設(shè)辦公室，作為其日常辦事機(jī)構(gòu)[2]。但這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有很大的地域局限性，只限于少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，缺乏區(qū)域性的綜合機(jī)構(gòu)，更沒有國家層面的常設(shè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，其弊端是多方面的。

(三)信息管理不暢通

為防止公眾恐慌，維持社會(huì)穩(wěn)定，我國公共危機(jī)信息管理的傳統(tǒng)做法是內(nèi)緊外松，這一做法已經(jīng)與當(dāng)今社會(huì)民主化、信息化的發(fā)展極不協(xié)調(diào)。首先，信息傳遞渠道煩瑣單一。目前我國信息傳遞渠道是單一的縱向逐層傳遞方式，上級(jí)政府獲得的信息主要來自于下級(jí)政府的報(bào)告。而由于地方保護(hù)主義以及邀功諱過的心理，一旦危機(jī)發(fā)生，可能發(fā)生有意隱瞞、拖延、大事化小等做法，造成危機(jī)信息傳遞的遲緩，耽誤了正確決策與應(yīng)對(duì)危機(jī)的有利時(shí)機(jī)。其次，信息披露機(jī)制不健全。在當(dāng)今信息化社會(huì)，政府有意隱瞞危機(jī)真相的做法會(huì)造成欲蓋彌彰的后果。一方面，由于民眾對(duì)政府信息的不信任，更容易相信傳聞和流言，從而增加了民眾的恐慌心理，使危機(jī)事態(tài)惡化;另一方面，由于經(jīng)濟(jì)全球化的影響，跨地區(qū)、跨國界的行動(dòng)頻繁，一些傳染性強(qiáng)、危害嚴(yán)重的公共衛(wèi)生事件很容易擴(kuò)展蔓延，發(fā)展為國際性危機(jī)。如1995年英國的“瘋牛病”危機(jī)，就是英國政府在危機(jī)萌芽時(shí)期對(duì)科學(xué)家的忠告充耳不聞，使危機(jī)在公眾不知情的情況下長(zhǎng)期蔓延，最終造成嚴(yán)重的健康隱患和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，更引發(fā)人們對(duì)政府的信任危機(jī)[3]。最后，缺乏信息共享平臺(tái)。目前，我國的危機(jī)信息管理系統(tǒng)相互分割，缺乏互通互聯(lián)。醫(yī)療、統(tǒng)計(jì)、工商等各職能部門各自擁有一套數(shù)據(jù)信息，缺乏一個(gè)信息共享的平臺(tái)。不僅造成資源浪費(fèi)，而且也阻礙了危機(jī)管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(四)危機(jī)主體意識(shí)淡薄

有效的危機(jī)管理有賴于參與危機(jī)管理各個(gè)主體意識(shí)的增強(qiáng)。以2008年雪災(zāi)為例，我國公共危機(jī)主體意識(shí)比較淡薄，首先表現(xiàn)為公共管理者危機(jī)意識(shí)淡薄。雪災(zāi)從2008年1月10日就已經(jīng)開始，但半個(gè)多月后才開始全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)的救災(zāi)行動(dòng)。在整個(gè)救災(zāi)過程中，缺乏必要的應(yīng)急準(zhǔn)備，雪災(zāi)救助物資匱乏，給救災(zāi)工作帶來巨大困難。[4]其次，公民缺乏危機(jī)意識(shí)。這主要是由于我國缺乏相應(yīng)的危機(jī)教育導(dǎo)致的。在災(zāi)難天氣下，人們?nèi)狈ψ銐虻念A(yù)警意識(shí)，許多人仍然冒險(xiǎn)出行，而當(dāng)被雪災(zāi)困住時(shí)，不知道如何自救和相互救助，完全是等待救援的被動(dòng)狀態(tài)，增加了政府救援的難度。最后，社會(huì)組織的危機(jī)救助意識(shí)不足。在整個(gè)雪災(zāi)的過程中，整個(gè)社會(huì)的互助能力也不強(qiáng)。由于缺乏必要的組織化資源，幾乎看不到民眾有組織地向困在火車站、高速公路、列車上的同胞提供救助，都是出自個(gè)人的熱心而提供救助。社會(huì)組織參與危機(jī)管理的不足，主要是因?yàn)樵谀壳绑w制之下，民眾自發(fā)的慈善公益組織缺少成長(zhǎng)發(fā)育的空間。

二、完善公共危機(jī)管理機(jī)制的對(duì)策

(一)制定與完善應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律制度

將公共危機(jī)管理納入法制化的軌道，不僅是我國“依法治國”基本方針的體現(xiàn)，也是危機(jī)管理實(shí)踐的必然要求。

1.進(jìn)一步完善應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的基本法律

作為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的基本法律《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》需要進(jìn)一步完善:首先，需要對(duì)法律規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)其操作性，并加強(qiáng)政府、政府有關(guān)部門及相關(guān)人員的問責(zé)力度。其次，需要加強(qiáng)公共危機(jī)決策與管理的立法，把法律規(guī)定變成日常制度，使應(yīng)急工作常規(guī)化、制度化。

2.加強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)管理法律體系的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性

一方面，法律系統(tǒng)在各級(jí)政府之間、政府與非政府組織以及社會(huì)公眾之間應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相關(guān)規(guī)定不能矛盾與重疊;另一方面，法律體系在國家安全、經(jīng)濟(jì)、交通運(yùn)輸、福利保障、新聞?shì)浾摰群暧^領(lǐng)域，以及具體管理環(huán)節(jié)的微觀領(lǐng)域應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使各個(gè)部門相互配合，最大限度地調(diào)動(dòng)各方資源應(yīng)對(duì)危機(jī)。

(二)建立與完善應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的政府管理機(jī)制

公共危機(jī)管理的核心是預(yù)防，只有加強(qiáng)平時(shí)的預(yù)防預(yù)警工作才能做到防范于未然，最大限度地避免與減少危機(jī)帶來的損失。借鑒國外危機(jī)管理的模式，我國的公共危機(jī)管理應(yīng)構(gòu)建以下三個(gè)平臺(tái)。

1.構(gòu)建全國性的機(jī)構(gòu)平臺(tái)

這個(gè)平臺(tái)應(yīng)包括國家層次的最高指揮機(jī)構(gòu)、地方應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，并對(duì)涉及危機(jī)管理的各個(gè)部門的職能進(jìn)行明確規(guī)定，形成全國性、跨部門的協(xié)同應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。可以設(shè)立一個(gè)全國性的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)作為首要協(xié)調(diào)管理部門，并根據(jù)處理危機(jī)需要的資源從交通、通訊、消防等方面指定一定主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)及其輔助機(jī)構(gòu)，并明確各機(jī)構(gòu)的具體責(zé)任范圍和相應(yīng)步驟。一旦發(fā)生危機(jī)事件，地方政府首先作出響應(yīng)，進(jìn)行自救;能力不足時(shí)請(qǐng)求中央政府支援，中央政府調(diào)動(dòng)資源提供援助。

2.建立全國性的決策平臺(tái)

這個(gè)平臺(tái)應(yīng)包括超越一般行政體系的中央決策機(jī)構(gòu)及其下屬輔助機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)的任務(wù)包括日常與緊急狀態(tài)下的危機(jī)管理。中央決策機(jī)構(gòu)直接隸屬于國家最高的行政首腦，向其匯報(bào)工作，提出政策建議，對(duì)其負(fù)責(zé)。可以建立國家危機(jī)管理委員會(huì)，直接由國家最高行政首腦領(lǐng)導(dǎo)，平時(shí)負(fù)責(zé)危機(jī)信息的收集與分析工作，在緊急狀態(tài)下負(fù)責(zé)對(duì)國家最高行政首腦傳遞情報(bào)與提供對(duì)策;該委員會(huì)下設(shè)區(qū)域性和職能性的協(xié)調(diào)委員會(huì)，平時(shí)負(fù)責(zé)就各個(gè)地區(qū)及各職能部門的日常危機(jī)管理制定政策，在危機(jī)狀態(tài)下負(fù)責(zé)跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)指揮。

3.建立全國性的信息平臺(tái)

這個(gè)平臺(tái)應(yīng)包括中央與地方兩級(jí)危機(jī)信息中心，中央信息中心可設(shè)置為國家安全委員會(huì)下屬的輔助機(jī)構(gòu)，地方信息中心可設(shè)置為各級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)。具體功能包括:(1)對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行收集、傳達(dá)和處理、分析;(2)對(duì)危機(jī)相關(guān)機(jī)構(gòu)的指揮和聯(lián)絡(luò)功能;(3)與主要媒體的交流與溝通功能;(4)與公眾的信息溝通功能，包括新聞發(fā)布會(huì)的召開，社區(qū)信息溝通等;(5)建立危機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)的功能，包括固定式無線系統(tǒng)、移動(dòng)式無線系統(tǒng)和衛(wèi)星通信網(wǎng)絡(luò)。

(三)建立與完善應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的社會(huì)參與機(jī)制

縱觀國外的危機(jī)管理實(shí)踐，成功的危機(jī)管理是以政府為主導(dǎo)，同時(shí)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與，形成全社會(huì)的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)模式。

1.提高社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)與心理應(yīng)對(duì)能力

正如日本的一位危機(jī)管理科研人員伊東義高所說的那樣，“在危機(jī)對(duì)策中，自我救助是第一位，互助是第二位，公助是第三位。”[5]形成完善的危機(jī)管理體系，首要是必須在全社會(huì)樹立正確的危機(jī)意識(shí)，提高國民的安全防范意識(shí)和應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)的心理承受力。主要有三條途徑:(1)日常情境培訓(xùn)。可以通過社區(qū)平臺(tái)定期對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)管理知識(shí)和技能的傳播和教育，使其掌握正確的應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施與方法，明確個(gè)人在危機(jī)中的職責(zé)，從而培養(yǎng)民眾的危機(jī)意識(shí)，提高他們?cè)谖C(jī)中的自救能力。(2)將危機(jī)教育納入義務(wù)教育課程中。應(yīng)建立和完善危機(jī)教育體系，在小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)都要設(shè)置相關(guān)課程，通過有針對(duì)性的教育與培訓(xùn)，從小培養(yǎng)學(xué)生的危機(jī)意識(shí)與自我防護(hù)能力。(3)為公眾提供心理輔導(dǎo)與治療。政府應(yīng)通過信息平臺(tái)為公眾提供心理援助，如給父母提供向孩子解釋與應(yīng)對(duì)危機(jī)的建議，提供專業(yè)的心理咨詢與輔導(dǎo)，安撫災(zāi)民情緒等。

2.發(fā)揮非政府組織的作用

在國外，非政府組織已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理的重要力量，被譽(yù)為“影子政府”。但我國非政府組織在危機(jī)管理中仍處于被動(dòng)地位，沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的功能，建立非政府組織參與危機(jī)管理的機(jī)制勢(shì)在必行，具體而言，可從以下幾個(gè)方面著手:(1)樹立“有限政府”的理念，以立法或政府授權(quán)的形式明確非政府組織在危機(jī)管理中的地位、職責(zé)和權(quán)限，使政府與非政府組織形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性互動(dòng)。(2)扶持非營利組織的發(fā)展。一方面，政府要降低準(zhǔn)入門檻，撤消嚴(yán)格而煩瑣的審批手續(xù)，實(shí)行便捷的申請(qǐng)登記制度，使非營利組織在人、財(cái)、物上與行政機(jī)關(guān)脫鉤成為獨(dú)立的法人實(shí)體;另一方面，政府應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和非營利組織的現(xiàn)狀，制定統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)其發(fā)展。(3)加強(qiáng)非營利組織的自身建設(shè)。建立危機(jī)管理的評(píng)估機(jī)制，提高非營利組織應(yīng)對(duì)危機(jī)的實(shí)踐能力;建立廣泛的籌資機(jī)制，增強(qiáng)非營利組織應(yīng)對(duì)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力;建立內(nèi)部管理機(jī)制，提升非營利組織應(yīng)對(duì)危機(jī)的專業(yè)化水平。

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