教育均衡發展的財政職責視角分析

摘要:財政在教育均衡發展中承擔著主要職責，我國教育發展中存在不均衡的問題，教育財政體制不完善、財政轉移支付制度不規范是其中重要的原因。為促進教育均衡發展，應增加落后地區財政收入、進一步完善教育財政體制、規范財政轉移支付制度。

關鍵詞:教育;均衡發展;財政職責

中圖分類號:G526.7 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)26-0246-03

“教育均衡發展”是我國當前教育改革的一個基本理念和戰略選擇。它對于構建和諧社會，促進教育公平，乃至社會公平在教育領域的實現具有重要意義。財政在促進教育均衡發展中發揮著重要作用，承擔主要職責。近年來，我國政府越來越重視教育事業的發展，并取得了可喜成就，但教育發展仍然很不均衡，財政也未充分發揮其應有職責。因此，研究如何通過完善教育財政體制、發揮財政在均衡教育發展中的作用具有重要的現實意義。

一、教育均衡發展與財政職責

(一)教育均衡發展與公共財政的關系

教育均衡發展主要是指學生在接受教育的起點、過程和結果方面擁有相對平等的機會，得到大致均等的教育資源和教育條件，并能夠獲得盡可能的發展與成長。教育均衡是一種有待普遍確立的教育理念[1]。

根據經濟學對產品的劃分標準，教育應當屬于公共產品或準公共產品。義務教育在消費上不具有排他性，社會收益率要大于個人收益率，屬于公共產品。非義務教育，包括高中教育、高等教育，其消費上具有排他性，個人收益率要大于社會收益率，屬于準公共產品。由于市場機制在提供公共產品、維護宏觀經濟穩定和促進社會財富公平分配方面缺陷的存在，我國初步構建起了公共財政體系。公共財政可以彌補市場機制在提供公共產品方面的失靈，滿足社會公共需要;可以促進社會財富公平分配，實現公共服務均等化。因此，教育產品的供給是財政承擔的職責之一，推進教育的均衡發展不僅是實現公共服務均等化的重要內容，也是財政承擔的又一職責。

(二)財政促進教育均衡發展的作用機制

財政促進教育均衡發展的基本手段是實現財力的均等化，而財力均等化直接取決于政府間教育財政管理體制和財政轉移支付制度。教育財政管理體制調控著教育財政資源在政府間的分配，直接決定轉移支付的規模和流向。財政轉移支付制度是上級政府調節地區收入差距和實施經濟調控的重要工具，它是通過促進地區間財力均等化而縮小地區間經濟發展差距，進而縮小各地教育發展中財力投入差距，促進教育均衡發展。規范的財政轉移支付制度是所有國家縮小地區間發展差距、實現地區及地區間教育均衡發展的基本手段。

二、教育均衡發展的現狀及財政制約因素分析

(一)教育均衡發展現狀及存在的問題

1.區域間教育經費投入差距大

生均預算內教育經費通常衡量一個國家或地區教育投入的實際水平。我國2005年全國生均預算內教育經費為2 221.05元，2007年生均預算內教育經費為3 699.42元，提高了1 478.37元。生均預算內教育經費的提高說明我國政府對教育投入力度的增加，這有利于我國教育事業的發展。從表1、表2中的數據可以看出，各地區預算內生均教育經費差距很大。2007年，東部、東北地區生均預算內教育經費比全國生均預算內教育經費分別高738.56元和775.78元，中、西部地區生均預算內教育經費比全國生均預算內教育經費分別低1 365.88元和886.04元。不僅如此，從2005年到2007年，中、東部地區的生均預算內教育經費差距由1 769.38擴大到2 104.44，可見區域間教育經費的差距有進一步擴大的趨勢。

2.區域間教育資源分布不均衡

教育資源分布是否合理，決定著教育發展是否均衡。2008年，在義務教育階段，只有東部地區的校均在校生數超過全國平均水平，其他三個地區的校均在校生數都低于全國平均水平。非義務教育階段，中部地區的校均在校生數超過全國平均水平，且最高;東部地區的校均在校生數超過全國平均水平，僅次于中部;西部和東北地區的校均在校生數均低于全國平均水平。(見表3)

3.區域間教育質量不均衡

生師比可以間接地反映教育質量。過大的生師比表明師資和教育經費不足，較小的生師比往往表明教育的投入較大，且有利于教育質量的提高。從表4可見，2008年，東部、東北地區的小學和中學的生師比都小于全國平均生師比，中、西部地區小學和中學的生師比都大于全國平均生師比。2008年只有中部地區高等院校的生師比大于全國平均生師比，其余三個地區高等院校的生師比都小于全國平均生師比。這反映出我國東部和東北地區小學、中學的教育質量要高于中、西部地區，我國中部地區高等教育的質量在四個地區中最低，足見我國教育質量在區域間存在大的差異。

(二)制約教育均衡發展的財政原因分析

1.財政體制的不完善不利于教育均衡發展

我國現行的財政體制是對舊財政體制進行分稅制改革的結果。1994年的分稅制改革主要是針對財政收入的增量部分做了調整，存量部分被視為地方既得利益加以保留，因而現行的財政體制中包含了不合理的利益分配格局。在這種財政體制下，既得利益占優勢、經濟發展較快的地區仍然處于領先地位，地區間財政收支和人均財政收入差距依然很大。另外，由于財政體制在相當長的時期內具有穩定性，對于各地區經濟運行狀況和財政收支發生的很大變化，上級政府不會根據實際情況就地方既得利益做適當調整，因此，地區間政府財力的差距會進一步加大。地區間的財力差距決定了各地區公共服務供給能力不同，從而影響到區域間教育的均衡發展。

2.財政體制的不規范弱化了地方政府教育供給能力

我國現行的教育財政體制還有許多不規范的地方。(1)政府的事權和財權不對稱。以縣級政府為例，我國的法律、法規規定縣級政府有統籌農村義務教育經費的責任，并且確立了“以縣為主”的農村義務教育財政管理體制，縣級政府承擔農村義務教育財政的主要責任。但是，縣級政府的財力卻與其事權不相稱。首先，處于中西部地區的以農業為主的相當一部分縣，長期存在財政能力薄弱的問題。其次，分稅制改革使得收入層層向上集中，地方政府尤其是縣級政府的財政收入顯著下降。第三，實行農村稅費改革之后，隨著農村教育費附加和教育集資的取消，縣、鄉級財政收入也隨之減少?？h級政府財力的薄弱不能有效保障義務教育的供給質量，也是影響教育均衡發展的重要原因。(2)我國的政府管理體制和財政體制實行的是一級政府一級預算，各級人大具有預算的最后審批權;上級政府除了轉移支付制度和其他行政措施，并沒有直接調整下級政府財政預算的權限。為實現經濟增長的目標，地方政府很可能把資金投入基礎設施建設以吸引流動性資本;為了擴大財源，地方政府可以直接進入生產建設領域。這樣就壓縮了地方政府對教育等公共服務領域的支出規模，導致教育的供給不足。

3.轉移支付制度對促進教育均衡發展的作用有限

現行的中央財政轉移支付項目包括三大部分，即稅收返還、專項轉移支付和一般性轉移支付。

我國現行的稅收返還政策仍然是以1993年為基數對所有地區給予返還，其性質是維護地方既得財力，并未改變地區間財力分配不均的格局，導致富裕地區因得到更多的轉移支付變得更加富裕，貧困地區更加貧困。對于獲得稅收返還較少的貧困地區，稅收返還對于彌補地方財政困難作用不大，稅收返還往往優先滿足行政管理費等支出，很少用于教育支出?，F行的稅收返還政策對于均衡地區間教育的發展作用很小。

一般性轉移支付是上級政府撥給下級政府可自主安排的財力，目的是彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間公共服務能力的均等化。我國的一般性轉移支付占總轉移支付的比重不大，難以增加對教育的投入，對均衡地區教育的發展作用很小。

專項轉移支付是中央對地方經濟發展和事業發展的特定項目補助，要求?？顚Ｓ?，所以又稱有條件補助或專項撥款。由于我國對轉移支付資金的使用缺乏監督，專項轉移支付存在挪用現象，所以導致了教育資金難以到位。

三、促進教育均衡發展的財政對策

(一)優化財政收支結構，縮小地區間教育發展差距

實現地區間教育均衡發展，財政支持是關鍵。一是要增強落后地區自我發展能力，提高財政收入，為教育發展提供充足的財力支持。二是要優化財政支出結構，各級政府要加大對教育的財政投入。

(二)進一步完善教育財政管理體制，科學劃分各級政府的財權和事權

按照財力和事權相匹配的原則，進一步完善各級政府在教育供給中的分擔機制?；诳h級政府財力不足的現實，應從制度上保證中央、省、地市級政府的教育經費投入責任?？h級政府應將部分教育財政事權移交給上級政府，尤其是省級政府應該成為農村義務教育的投資主體。此外，鑒于我國東、中、西、東北各個地區經濟發展的差異，應該在不同地區實行不同的教育經費分擔機制。

(三)完善轉移支付制度，增強各級政府教育供給能力

我國的轉移支付是以“轉向資金轉移”為主要特征，為促進教育均衡發展，特別是縮小城鄉間教育發展的差距，應加大一般性轉移支付力度。特別是對于農村義務教育，省級政府應該承擔起一般性轉移支付的主要責任。此外，為促進地區間教育的均衡發展，應進一步優化財政轉移支付的結構。應調整財力性轉移支付和專項轉移支付，使其向中西部地區轉移。最后，要加強對轉移支付支出的監督考察，提高轉移支付在均衡教育發展中的績效。

參考文獻:

[1] 常淑芳.五年來關于教育均衡發展研究的新進展[J].河南社會科學，2008，(1).

[2] 邱小健.我國農村義務教育財政體制的現狀、問題與對策[J].現代教育管理，2009，(11).

[3] 康開潔.教育均衡發展理論與實證研究綜述[J].當代教育論壇:宏觀教育研究，2008，(9).

[4] 孔令磊，李坤，張順華.基本公共服務均等化的財政視角分析[J].山東工商學院學報，2008，(2).

The fiscal responsibility analysis of the education balanced development

WANG Jian-jun，JIN Shu-hong

(North-west normal university，Lanzhou 730070，China)

Abstract: Fiscal balance in education development in the main tasks of our education development is unbalanced and the reasons for the financial system is not perfect， the financial transfer payment system is not standard. to promote balanced development of education， the backward areas should be increased revenue and improve the financial system， standardize financial transfer payment system.

Key words: education; balanced development; fiscal responsibility