淺析TQM理論在公共部門中的運(yùn)用

摘要:全面質(zhì)量管理理論已經(jīng)在私人部門得到了廣泛應(yīng)用并形成了一套系統(tǒng)的管理方法，取得了良好的效果。通過(guò)對(duì)全面質(zhì)量管理理論要素的闡述，結(jié)合該理論，發(fā)現(xiàn)在公共部門中很難建立明確的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。因此，提出了強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制，打破壟斷等解決策略。

關(guān)鍵詞:全面質(zhì)量管理;公共部門;運(yùn)用

中圖分類號(hào):C931 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2010)26-0204-02

二十世紀(jì)八九十年代以后，在新公共管理理論提出的理論背景下，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家將原本用于企業(yè)中的全面質(zhì)量管理理論運(yùn)用于政府公共管理之中。英國(guó)推行的“下一步行動(dòng)方案”、“公民憲章”運(yùn)動(dòng)、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”運(yùn)動(dòng)徹底扭轉(zhuǎn)了以往“效率戰(zhàn)略”改革方向，開(kāi)創(chuàng)了質(zhì)量和顧客滿意的新方向。美國(guó)建立了聯(lián)邦政府質(zhì)量學(xué)院;1993年，克林頓總統(tǒng)又簽署了12862號(hào)行政令，要求聯(lián)邦政府制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，貫徹顧客至上的原則，于是全面質(zhì)量管理在各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)中推廣開(kāi)來(lái)。

一、全面質(zhì)量管理的內(nèi)涵

全面質(zhì)量管理(Total Quality Management，簡(jiǎn)稱TQM)理論，是由美國(guó)著名的質(zhì)量管理專家費(fèi)根堡姆(A.V.Feigenbaum)在20世紀(jì)80年代提出的。菲根堡姆認(rèn)為，TQM是為了能夠在最經(jīng)濟(jì)的水平上，并考慮到充分滿足顧客要求的條件下進(jìn)行市場(chǎng)研究、設(shè)計(jì)、制造和售后服務(wù)，把企業(yè)內(nèi)各部門的研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高質(zhì)量的活動(dòng)構(gòu)成為一體的一種有效的體系。ISO8402對(duì)TQM的定義是:一個(gè)組織以質(zhì)量為中心，以全員參與為基礎(chǔ)，目的在于通過(guò)讓顧客滿意和本組織所有成員及社會(huì)受益而達(dá)到長(zhǎng)期成功的管理途徑。綜上，TQM是一個(gè)組織通過(guò)全員參與和全程控制以持續(xù)不斷地改進(jìn)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的管理過(guò)程。

二、全面質(zhì)量管理的要素分析

(一)領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)

在任何組織中，領(lǐng)導(dǎo)的重要性都毋庸置疑，一項(xiàng)計(jì)劃從制訂到實(shí)施都需要管理者來(lái)拍板和掌控，同時(shí)，管理者本人也必須直接參與其中。

(二)顧客導(dǎo)向

始終做到以滿足顧客需求為組織不斷改進(jìn)質(zhì)量的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。戴明的《走出危機(jī)》一書(shū)中，在談到大多數(shù)服務(wù)和生產(chǎn)性行業(yè)的不同之處時(shí)這樣說(shuō)道:“一個(gè)重要的區(qū)別就是一個(gè)在生產(chǎn)性行業(yè)工作的工人不僅有一份工作，而且他能意識(shí)到他正在生產(chǎn)一些看得見(jiàn)、摸得著、并被人使用的東西的一部分……對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量他們有一定的見(jiàn)解和看法。相反，在許多服務(wù)性行業(yè)里，工作人員只是有一份工作，他們沒(méi)意識(shí)到自己有一種產(chǎn)品，即服務(wù)。”當(dāng)然，在公共部門中所指的最終顧客是會(huì)受到該部門提供服務(wù)影響工作和生活的一般納稅人。讓人感到荒唐的是公共部門的工作人員幾乎從未討論過(guò)誰(shuí)是他們的顧客的問(wèn)題，很少問(wèn)自己正努力滿足誰(shuí)的需要。

(三)全民參與

組織中的所有員工不論級(jí)別高低都參與其中，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)精神，群策群力。我們應(yīng)該相信從事具體工作生產(chǎn)的人往往最善于找出影響整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程完成中的問(wèn)題和障礙，他們總是能詳細(xì)地描述生產(chǎn)過(guò)程，這種專業(yè)程度遠(yuǎn)非管理人員所及。

(四)與供應(yīng)方協(xié)作

TQM要求不斷對(duì)顧客的需求進(jìn)行分析，然而你同時(shí)是供應(yīng)方的顧客，主動(dòng)與你的供應(yīng)方溝通，保證他們所提供的產(chǎn)品能滿足你的要求，進(jìn)而使你的產(chǎn)品能滿足顧客的需求[1]。

(五)全程管理

TQM要求在整個(gè)過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都要認(rèn)真分析、改進(jìn)，減少浪費(fèi)，縮短工時(shí)，提高質(zhì)量和效率。

(六)持續(xù)改進(jìn)

根據(jù)顧客不斷變化的需求，利用PDCA環(huán)持續(xù)、跟蹤改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量，確保達(dá)到顧客滿意。

三、TQM在公共部門中運(yùn)用存在的問(wèn)題

(一)很難建立明確的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

公共產(chǎn)品和服務(wù)不同于市場(chǎng)上一般的商品和服務(wù)，它很難建立一套明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)遵從。公共部門所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法用貨幣單位來(lái)直接量化，自然也難以用銷售量的多少和利潤(rùn)的大小來(lái)界定產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量高低。既然無(wú)法建立明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要達(dá)到顧客的滿意也就無(wú)從談起了。私人部門生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)如果不合格，可以返工重來(lái)，而公共產(chǎn)品和服務(wù)卻做不到。

(二)公共部門的天然壟斷地位難以動(dòng)搖

長(zhǎng)期以來(lái)，公共產(chǎn)品和服務(wù)一直由公共部門來(lái)提供，這種狀態(tài)在民眾心中已經(jīng)生根發(fā)芽。如果讓私有部門來(lái)提供公共產(chǎn)品，反而會(huì)讓人們心里不踏實(shí)，短時(shí)間內(nèi)很難適應(yīng)。正是由于長(zhǎng)時(shí)間的壟斷地位，不存在競(jìng)爭(zhēng)，才讓那些公職人員抱著鐵飯碗有恃無(wú)恐[2]。

(三)公職人員參與工作的自由度比較低

我國(guó)公共部門等級(jí)森嚴(yán)，下屬對(duì)上級(jí)的命令惟命是從，尤其是基層工作人員更是不敢越雷池半步。由于很多規(guī)章制度的制定并沒(méi)有讓最熟悉情況的基層人員參與進(jìn)來(lái)，致使規(guī)章制度中有很多不合理的地方，盡管如此，工作人員也只有照章辦事，民眾們更是只能忍氣吞聲。

(四)公共服務(wù)領(lǐng)域中顧客處于劣勢(shì)地位

由于受千百年來(lái)民怕官的封建遺毒的影響，至今社會(huì)大眾對(duì)有的政府官員作威作福、公職人員的飛揚(yáng)跋扈敢怒不敢言，雖然公民們政治參與的形式日益多樣化，特別是信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立使人們能夠用合法、合理的方式來(lái)維護(hù)自己的利益，但也只是杯水車薪。加上我國(guó)公民的受教育程度普遍不高，綜合素質(zhì)偏低，致使公民社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)程緩慢，因此短時(shí)間內(nèi)社會(huì)民眾在公共服務(wù)領(lǐng)域中的劣勢(shì)地位很難有顯著的提高。

四、策略研究

(一)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制，打破壟斷

壟斷和非市場(chǎng)化的特性是造成公共部門質(zhì)量和效率低下的主要原因，因此引入市場(chǎng)機(jī)制就成為公共部門提高其質(zhì)量和效率的一個(gè)有效途徑。當(dāng)今社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球一體化進(jìn)程的加速，市民社會(huì)的持續(xù)構(gòu)建，民眾對(duì)政府公共服務(wù)需求的不斷增多，要求也不斷提高，靠政府單方面的力量往往難以更好地滿足民眾的各種需求，再加上政府部門本身存在的各種弊病，使得公共服務(wù)的質(zhì)量更是難以得到保障[3]。因此有必要借助和利用私有部門來(lái)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行外包抑或引入市場(chǎng)機(jī)制，減輕政府壓力。一旦公共部門和私有部門存在競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)存在成本差異，民眾就有所選擇，這樣勢(shì)必會(huì)提高各自的積極性。在這方面的改善可以雙管齊下，一是政府可以對(duì)某些公共服務(wù)面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，誰(shuí)能夠提供物美價(jià)廉的服務(wù)就讓誰(shuí)來(lái)做，無(wú)論你是政府、國(guó)營(yíng)還是私企，“不管是黑貓白貓，逮到老鼠就是好貓”。二是政府可以通過(guò)對(duì)某些公共服務(wù)進(jìn)行外包，使政府以較低的價(jià)格，為公民提供更多更好和質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)，如垃圾的處理、公共設(shè)施的維護(hù)、道路的修筑等，都可以外包出去。但政府須對(duì)其服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，確保民眾的公共利益。

(二)引入“顧客導(dǎo)向”的管理理念

公共服務(wù)中的“顧客導(dǎo)向”就是以顧客(民眾)為中心，注重顧客的價(jià)值，根據(jù)不斷變化的顧客需求做出相應(yīng)的策略調(diào)整，以確保他們滿意為服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。在引入市場(chǎng)機(jī)制的前提下，公共部門的工作人員應(yīng)該樹(shù)立主人翁和全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)，以改善公共服務(wù)質(zhì)量為己任，真正地把顧客當(dāng)作上帝，而不是事不關(guān)己，高高掛起。

顧客是市場(chǎng)的焦點(diǎn)，理解顧客當(dāng)前和未來(lái)的需求并予以充分滿足乃至超過(guò)，才能贏得顧客，占領(lǐng)市場(chǎng)。在公共組織的質(zhì)量管理活動(dòng)中，應(yīng)把使顧客滿意作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)，就應(yīng)做到組織的一切管理由“顧客導(dǎo)向”，處處考慮到能否比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為顧客提供更為理想的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在這里，公共部門必須牢固樹(shù)立質(zhì)量與顧客息息相關(guān)的意識(shí)，從而自覺(jué)地、主動(dòng)地滿足顧客需求，最大限度地減少差錯(cuò)的發(fā)生，高度重視來(lái)自市場(chǎng)、顧客的反饋信息，建立快速反應(yīng)機(jī)制，采取有效措施持續(xù)地實(shí)現(xiàn)質(zhì)量改進(jìn)[4]。需要指出的是，上述以顧客為導(dǎo)向的理念，不僅在領(lǐng)導(dǎo)層中牢固樹(shù)立，而且應(yīng)確保全體員工理解組織與顧客的依存關(guān)系，理解讓顧客滿意是生存攸關(guān)的大事，從而自覺(jué)樹(shù)立“涉及顧客的無(wú)小事”的觀念。這是貫徹好“顧客導(dǎo)向”原則的前提。

(三)建立和推行公共服務(wù)承諾制度

為了確保公共服務(wù)的水平和公眾的滿意程度，公共服務(wù)承諾制度是一條可供選擇的有效途徑。我國(guó)自古就有“言而無(wú)信，不知其可”的說(shuō)法，“言即行，行必果”也是人們所追求的最高境界。公共服務(wù)承諾制度就是將公共服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限、食言責(zé)任如何承擔(dān)等向民眾公開(kāi)承諾，形成一種履行契約的自我激勵(lì)和外部監(jiān)督的壓力，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平和質(zhì)量的持續(xù)改善[5]。

(四)培育支持性的組織文化

培育起支持性的組織文化關(guān)鍵在于管理層，他們的關(guān)注是成功實(shí)施TQM的關(guān)鍵因素之一。因?yàn)槿送己ε赂淖儯孕枰⑴cTQM相應(yīng)的鼓勵(lì)機(jī)制，并且要將其轉(zhuǎn)變?yōu)楠?jiǎng)勵(lì)進(jìn)步。篩選并采納員工們的建議，用獎(jiǎng)勵(lì)的方法來(lái)鼓勵(lì)他們不斷去實(shí)驗(yàn)以改進(jìn)工作方式。不僅要獎(jiǎng)勵(lì)成功的實(shí)驗(yàn)，對(duì)于那些雖然失敗了，但在認(rèn)識(shí)、洞悉工作過(guò)程方面做出重要貢獻(xiàn)的也要予以獎(jiǎng)勵(lì)，還可以設(shè)立集體獎(jiǎng)。久而久之，支持性的組織文化水到渠成。

(五)充分授權(quán)與團(tuán)隊(duì)合作精神

解決參與度低的問(wèn)題，主要從授權(quán)著手。就實(shí)現(xiàn)授權(quán)而言，應(yīng)明確實(shí)現(xiàn)授權(quán)的兩個(gè)步驟:首先是組織授權(quán)，然后是員工授權(quán)。組織授權(quán)是指“地方機(jī)構(gòu)的管理者必須被授權(quán)”然后，當(dāng)?shù)胤降墓芾碚摺笆跈?quán)他們的基層工作人員，這些基層工作人員能和顧客直接接觸”時(shí)，員工授權(quán)就能實(shí)現(xiàn)。只有當(dāng)?shù)胤浇M織獲得足夠的授權(quán)，基層工作人員享有自由裁量權(quán)時(shí)，組織才能實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者授權(quán)[6]。當(dāng)公職人員參與工作的自由度提高的同時(shí)，他們的主人翁地位得到鞏固，責(zé)任感增強(qiáng)，自然公共服務(wù)的質(zhì)量就會(huì)水漲船高，民眾的公共利益就能更好地得以實(shí)現(xiàn)。

基于全面質(zhì)量管理理論在企業(yè)管理過(guò)程中取得的極大成功，在公共部門中的運(yùn)用也正被越來(lái)越多的人重視，相信也會(huì)有不錯(cuò)的前景，但我國(guó)對(duì)全面質(zhì)量管理理論的研究起步較晚，而且TQM的實(shí)施周期比較長(zhǎng)，任重而道遠(yuǎn)。

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