村民自治的困境\\出路探析

摘要:村民自治推行的二十多年來成績斐然，但也存在著很多的矛盾和困難:一些地方的村民自治流于形式，村“兩委”之間的矛盾難以化解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民自治過度干預(yù)，村委會變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“二級政府”，村民自治的“四個民主”無從實現(xiàn)等等。在分析村民自治困境的基礎(chǔ)上，對其出路作一些探索性的研究和建議。

關(guān)鍵詞:村民自治;村委會 ;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

中圖分類號:F32文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)22-0039-02

村民自治對中國的政治文明建設(shè)影響重大。圍繞村民自治的學(xué)理意義和實踐意義，中國的思想界有著很大的爭論，這種爭論本身能夠發(fā)揮重要的傳播政治文明的作用。

村民自治有可能成為中國民主建設(shè)的突破口，有學(xué)者把村民自治看成是“中國第二次以農(nóng)村包圍城市的革命”。然而村民自治所遇到的困難遠(yuǎn)大于其已取得的成績，村民自治還有許多不如人意的地方。

一、村民自治面臨的主要困境

1.處理好村委會和黨支部的關(guān)系已成為公認(rèn)的難題。村委會和黨支部的關(guān)系被簡稱為兩委關(guān)系，兩委關(guān)系主要表現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系，即兩者對權(quán)力的訴求?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨支部是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，討論經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的重要問題。《村民委員會組織法》雖然在第3條規(guī)定了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心，但在關(guān)于村委會的職責(zé)的規(guī)定中，又幾乎包括了所有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的重大問題。我們一方面強(qiáng)調(diào)黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，另一方面又強(qiáng)調(diào)村民委員會是自治組織，法條規(guī)定的模糊性、重疊性使得農(nóng)村有可能出現(xiàn)兩個權(quán)力中心，這是農(nóng)村兩委失調(diào)的制度性根源。由此導(dǎo)致了兩委在對己有利的原則下，分別依照《工作條例》和《村民組織法》的有關(guān)規(guī)定，爭奪對村級權(quán)力的主導(dǎo)權(quán)。目前很多村的兩委權(quán)力還達(dá)不到均衡狀態(tài)，出現(xiàn)了黨支部集權(quán)、村委會集權(quán)和黨支部與村委會互相爭權(quán)這三種主要的兩委關(guān)系形態(tài)。兩委關(guān)系的失調(diào)使村民自治的本質(zhì)——村民當(dāng)家做主無從實現(xiàn)，不僅影響到了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，挫傷了農(nóng)民的政治參與熱情，影響了村民自治的深入開展，而且還損害了黨在農(nóng)村的形象，削弱了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，總之，兩委關(guān)系的失調(diào)，“既影響了村里工作，又損害黨支部、村委會的形象?！?胡錦濤語)

2.一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村委會的過度干預(yù)。中國是單一制國家，各級政府之間實行下級服從上級的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但又充分發(fā)揮下級的主動性、積極性的原則。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下中國上下級政府之間事實上形成了一種“壓力型體制”，上級政府將各項經(jīng)濟(jì)、政治和社會任務(wù)、指標(biāo)逐一分解給下級政府，并以完成情況作為考核、評價下級政府“政績”的主要標(biāo)準(zhǔn)。通過層層政府傳遞壓力，處在行政鏈條最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了最終的承受者，擔(dān)負(fù)了許多本該由上級政府承擔(dān)的公共事務(wù)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共事務(wù)大多又直接跟農(nóng)民相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要順利完成任務(wù)，必然具有強(qiáng)烈的控制村級權(quán)力運(yùn)行的傾向，這是目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度干預(yù)村民自治的直接性原因。

制度設(shè)計也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村委會提供了便利條件。雖然《村組法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會是“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系，但《村組法》同時規(guī)定了村黨支部和村委會是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而村黨支部直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記。這種權(quán)力格局為鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村委會提供了合理、合法的便利條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民自治的干預(yù)主要通過操縱、控制村委會的選舉進(jìn)行。在中國的村委會選舉中，既沒有一部專門的關(guān)于村委會選舉的法律，也沒有一個獨(dú)立于行政部門的專門的選舉機(jī)構(gòu)，在村委會的選舉中，由縣鄉(xiāng)組成的指導(dǎo)小組對村委會的選舉實行指導(dǎo)。指導(dǎo)小組通過制定選舉方法、控制人事和物質(zhì)等資源而對村委會選舉的各個環(huán)節(jié)實施嚴(yán)密控制，使村民選舉的獨(dú)立性緊緊受制于政府的行政干預(yù)，農(nóng)民在選舉中的權(quán)利被基層政府的行政權(quán)力沖淡或壓制。不可否認(rèn)，沒有政府的幫助、指導(dǎo)，村委會選舉是無法正常進(jìn)行的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民自治的深度干預(yù)還表現(xiàn)在對村委會成員的任意免職上。雖然《村民委員會組織法》第11條規(guī)定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。但是湖北省潛江市人大代表姚立法在2002年新一輪村委會選舉之前進(jìn)行了一次普查，發(fā)現(xiàn)該市第四屆村委會自1999年換屆選舉到2002年5月，329位選舉的村委會主任被鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織及個人違規(guī)宣布撤換(含免職、停職、降職、精減、改任他職等)的達(dá)187人，占總數(shù)的57%。被撤換的村官和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都聲稱己方處于“兩難境地”[1]。

3.除民主選舉外，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在村民自治中難以實現(xiàn)?！洞迕裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！贝迕褡灾我詠?，中國基層民主在民主選舉方面進(jìn)展很快，但民主決策、民主管理、民主監(jiān)督則相對滯后。主管村民自治工作的國家民政部官員也坦言:“四個民主中選舉是基礎(chǔ)。以前我們的主要精力放在選舉上，后三個民主就不太協(xié)調(diào)不太平衡?！盵2] 村委會的民主選舉賦予村委會權(quán)力的僅僅是程序上的合法性，它不能保證在具體運(yùn)作上的合法性，事實也證明，即使經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的政治權(quán)力在運(yùn)作過程中也存在著背離民眾意志的現(xiàn)象。

二、回歸村民自治本質(zhì)的對策建議

1.盡快制定《村民委員會選舉法》。目前，村民選舉中，還沒有一部完整科學(xué)的覆蓋全國的選舉法，村民選舉是按照《村民自治組織法》的規(guī)定，在上級指導(dǎo)小組的指導(dǎo)下進(jìn)行的。而《村民委員會組織法》只對村委會選舉作了原則性的規(guī)定，選舉的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會規(guī)定，在各地的村委會選舉中，縣鄉(xiāng)的指導(dǎo)小組成了選舉辦法的實際制定者，這就為縣鄉(xiāng)操縱控制村委會選舉提供了極便利的條件，也使得村委會的選舉在依法治國的今天仍處在無法可依的尷尬境地。因此盡快制定完整科學(xué)的《村民委員會選舉法》是保障村民自治的必然選擇，同時在制定《村民委員會選舉法》時要多傾聽廣大村民的意見，使《村民委員會選舉法》既能保障村民自治的權(quán)利又有較強(qiáng)的可操作性。

2.妥善處理好村委會和村黨支部的關(guān)系。村委會和黨支部的矛盾主要表現(xiàn)在對村級事務(wù)權(quán)力的爭奪上，要想處理好村委會和黨支部的關(guān)系，實現(xiàn)真正意義上的村民自治，就應(yīng)該讓村委會和黨支部的權(quán)力都來源于村民且受村民的監(jiān)督制約，從而不至于使村民自治淪為村委會自治或黨支部自治。

在處理村兩委關(guān)系失調(diào)的問題上，目前，全國各地作了不少有益的探索，其成果主要有以下兩種模式:“一肩挑”模式和“兩票模式”。所謂“一肩挑”模式就是村支書和村主任由一人擔(dān)任的模式。縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)對這種模式普遍看好，一些地區(qū)把這一模式當(dāng)做制度創(chuàng)新而大力推廣。據(jù)民政部有關(guān)選舉的統(tǒng)計資料，上海市農(nóng)村黨支部書記兼任村委會主任的比例平均達(dá)36.33%，其中松江、嘉定和奉賢縣分別高達(dá)58.9%、58.7%和53.37% [3]。

“一肩挑”模式在減少村干部的數(shù)量，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān);簡化兩委關(guān)系，提高村級組織的工作效率等方面確實發(fā)揮了作用。但其弊端也是非常明顯的，一身二任的村黨支部書記在兩種職務(wù)肩負(fù)的使命發(fā)生沖突的時候，一方面，他要維護(hù)村民的自治權(quán)利，另一方面他又要接受上級黨委的絕對領(lǐng)導(dǎo)，其處境是相當(dāng)尷尬的。許多研究村治的學(xué)者認(rèn)為“一肩挑”模式是人民公社時代一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的回歸，如果強(qiáng)制推行無異于取消村民自治。

“兩票模式”就是黨支部委員的選舉先經(jīng)過黨員和村民以無記名投票方式得到多數(shù)推薦后再由黨員大會選舉產(chǎn)生，亦稱“兩推一選”。“兩票模式”增加了黨支部在村民自治中權(quán)力的合法性，使黨支部獲得更多的民意支持，同時也使村黨支部認(rèn)識到自身的權(quán)力、地位的鞏固有賴于村民的信任度，這樣就能使黨支部較好地實現(xiàn)對上級負(fù)責(zé)和對群眾負(fù)責(zé)相結(jié)合，在目前不失為一種解決兩委關(guān)系失調(diào)的好方法。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。從許多學(xué)者的調(diào)查研究來看，村民自治的主要障礙在于公共權(quán)力對村民自治的過度干預(yù)，最為直接的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共權(quán)力對村民自治的干預(yù)。目前，中國大部分地方已經(jīng)或即將取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的取消和村民自治的實行為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供了機(jī)遇和條件。從村民自治的角度來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最主要的是要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力來源于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，按照由誰產(chǎn)生對誰負(fù)責(zé)的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力來源于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，就要對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，這樣村民自治才不至于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強(qiáng)勢干預(yù)下淪為形式，這也是規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系的治本之策。

4.還權(quán)于民，更好地實現(xiàn)村民自治?！洞迕裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督?！睆闹形覀兛梢钥闯?，村民自治最主要的方式是民主。一方面，如果自治機(jī)關(guān)的成員由上級來任命就不能稱之為嚴(yán)格意義上的自治，因為這樣的話，其領(lǐng)導(dǎo)成員事實上要受到上級國家機(jī)關(guān)的控制。這就需要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)行，使村委會成員的選擇、任免都真正地來自于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民。另一方面，村自治機(jī)關(guān)又必須受到必要的控制，而不能為所欲為，最好的方式就是通過民主治理，自治機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于村民并能最終受制于村民，雖然其有一定的執(zhí)行權(quán)。美國學(xué)者科恩認(rèn)為，不管是否賦予了某個組織或者個人以特別的治理權(quán)，只要最高權(quán)力是屬于全體的，就可以稱為自治。[4] 村民會議作為村民自治的最高決策機(jī)構(gòu)，村民自治中重要的事情只有通過村民會議才能有效。目前很多的村，除了換屆選舉以外很少或根本不舉行村民會議，村民會議的最高決策功能被虛置。因此，應(yīng)具體規(guī)定村民會議召開的間隔期限和方式，并使之常規(guī)化和制度化，充分發(fā)揮村民會議的決策和監(jiān)督作用。

總之，中國改革的不斷深化，市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立都要求且有利于村民自治的進(jìn)一步深化發(fā)展。我們只有與時俱進(jìn)，在實踐中勇于進(jìn)行村民自治體制創(chuàng)新，才能推動農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的深入發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1]黨國英.推進(jìn)村民自治難在哪里[J].中國老區(qū)建設(shè)，2003，(2).

[2]徐楠.中國基層選舉邁入“后選舉”門檻[N].南方周末，2004-08-12.

[3]肖立輝，孟令梅.對村委會選舉進(jìn)行比較研究的指標(biāo)分析[J].湖北:荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，1999，(4).

[4][美]科恩.論民主[M].韓崇信，朱秀賢，譯.北京:商務(wù)印書館，2004:27.[責(zé)任編輯 吳高君]