關于我國農(nóng)村土地流轉問題的思考

摘要:對于農(nóng)村土地流轉，黨的十七屆三中全會和2009年中央1號文件專門出臺了政策:加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場。促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉是完善和發(fā)展農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的一項重要措施。文章根據(jù)當前土地流轉的現(xiàn)狀，分析制約土地流轉的因素，并提出了相應的解決措施。

關鍵詞:土地承包經(jīng)營權;流轉現(xiàn)狀;對策措施

一、 農(nóng)村土地流轉的基本內涵

農(nóng)村土地流轉，即在土地承包權不變的基礎上，農(nóng)戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉給第三方經(jīng)營。本質上是農(nóng)戶對所擁有的集體土地承包經(jīng)營權的交易。從法律角度來理解，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《物權法》有關規(guī)定，并結合民法理論分析，對土地承包經(jīng)營權流轉內涵的客觀界定，“土地承包經(jīng)營權流轉”，是指在農(nóng)村土地承包中的物權性質土地承包經(jīng)營權有效存在前提條件下，在不改變農(nóng)村土地所有權權屬性質和主體種類與農(nóng)業(yè)用途的基礎上，土地承包經(jīng)營權人(即流出方)依法將該物權性質土地承包經(jīng)營權或者從該物權性質土地承包經(jīng)營權中分離出來的部分權能移轉給他人(即流進方)的行為。從農(nóng)學角度講，土地流轉是地權中使用權的流轉，不是土地所有權的流轉。只有這一內涵界定明確，才能保證各種交易行為合法且無所障礙，從而實現(xiàn)產(chǎn)權主體的基本利益，即農(nóng)民的利益。

二、 土地流轉的現(xiàn)狀

1. 流轉數(shù)量和規(guī)模逐步增長。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉自20世紀80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從沿海向內地擴展，在較長時期內流轉的規(guī)模是穩(wěn)定的，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右。近幾年呈加快趨勢，截至2007年末，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉總面積達6 372萬畝，比2006年增長14.8%，占家庭承包耕地總面積5.2%。特別是2008年以來，土地承包經(jīng)營權流轉明顯加快，截至8月底統(tǒng)計，各地上報的土地承包經(jīng)營權流轉面積已達到1.06億畝，比上年增長66%;占承包耕地總面積的8.7%，比上年提高了3.5個百分點。

2. 流轉形式以轉包出租為主。2007年各類流轉形式占總流轉面積的比重為:轉包和出租占78%;轉讓占8.3%;入股占3.8%;互換占4.5%;其他形式占5.4%。2003年~2007年，轉包和出租形式所占比重上升了10.6個百分點。

3. 流轉主體呈多元化趨勢。在農(nóng)戶之間流轉的基礎上，近些年一些工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等進入農(nóng)業(yè)經(jīng)營，參與流轉的主體日益多元化。據(jù)調查縣統(tǒng)計，目前農(nóng)村土地在農(nóng)戶之間流轉占流轉總面積63.9%，受讓方為企業(yè)等其他主體的占36.1%。

4. 流轉規(guī)模與收入水平和勞動力變化密切相關。2007年，東、中、西部地區(qū)流轉面積占總承包面積的比重分別為5.88%、4.77%和5.33%;其中東部地區(qū)有5 0%的省(直轄市)流轉比重高于全國平均水平，高出1倍以上的有5個省(直轄市)。農(nóng)村勞動力轉移較多的地區(qū)流轉比重較高，如重慶市和四川省，農(nóng)村外出勞動力占其農(nóng)村勞動力總數(shù)48.8%和44.6% ， 其比重分別高于全國平均水平(33.5%)15.3和11.1個百分點;流轉面積占總承包面積的比重分別達到15.9%和11.6%，其比重分別高出全國平均水平(5.2%)2倍和1.23倍。

從目前流轉情況看，總體健康平穩(wěn)。隨著農(nóng)村人口逐步轉移和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不斷推進，流轉呈逐步發(fā)展趨勢。但受農(nóng)村人口大量穩(wěn)定轉移和農(nóng)村社會保障體系建設的制約，目前大多數(shù)農(nóng)村還不具備大規(guī)模流轉的條件，流轉市場的培育、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展是一個漸進的過程。

三、制約農(nóng)村土地流轉的主要因素

1. 有關土地流轉的法律、法規(guī)不完善，制度建設嚴重滯后。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權關系不明晰成為土地土地流轉的一個重要制度障礙。我國規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但這個集體到底是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村還是組，有關法規(guī)并沒有明文規(guī)定。造成土地所有權虛置，農(nóng)戶承包權受到侵犯。并且關于農(nóng)村土地流轉，我國現(xiàn)有法律諸多規(guī)定都過于籠統(tǒng)，不夠具體，缺乏可操作性，流轉雙方缺乏強有力的法律保障，阻礙農(nóng)地流轉的順利進行。

2. 農(nóng)村土地流轉管理不規(guī)范，機制不健全。目前的土地流轉大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)，以口頭協(xié)議形式進行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，交易行為不規(guī)范，土地流轉交易糾紛增多。而且口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

另一方面，土地流動機制不健全，渠道不暢，范圍窄。缺乏信息中介，土地供求信息不暢。有地的農(nóng)戶不知誰要，要地的農(nóng)戶不知誰有，導致土地難以流轉。而土地交易運作程序相當復雜，特別是土地使用權流動涉及到多個主體，要求有完善的中介服務機構為之服務，如果由農(nóng)戶漫無目的尋找轉讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉速度。

3. 農(nóng)村社會保障機制不健全，制約了農(nóng)地的流轉。土地對于廣大農(nóng)民來說， 是衣食之源， 生存之本，土地具有社會保障和就業(yè)功能。當前，在我國農(nóng)村社會保障機制尚未形成，絕大多數(shù)農(nóng)民仍把土地視為“活命田”、“保險田”，認為有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心里踏實?？梢哉f對大部分的農(nóng)民來說，土地還是安身立命之本。理性的農(nóng)民還不敢隨便將田土進行轉讓。

另外，在目前二元社會結構下，農(nóng)民在城市打工，卻很難融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外。因此，農(nóng)民始終惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。所以沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離土的安全感和適應市場風險的能力，農(nóng)村土地流轉進程也會嚴重受阻。

4. 農(nóng)業(yè)勞動力進入城市的諸多障礙和非農(nóng)收入的不穩(wěn)定影響了農(nóng)地流轉。農(nóng)民的文化素質和非農(nóng)勞動技能缺乏，要實現(xiàn)在城市長期穩(wěn)定的就業(yè)具有一定的困難。加之各種顯性和隱性壁壘的制約，農(nóng)民無法與城市居民擁有平等的就業(yè)機會，農(nóng)民工的職業(yè)選擇具有隨機性和不穩(wěn)定性。城市生活的不穩(wěn)定性和風險性使進城農(nóng)民不得不保有土地作為基本的社會保障手段和最后的退路。非農(nóng)收入的不穩(wěn)定性，使農(nóng)民無法形成穩(wěn)定的收入預期，使農(nóng)民難以徹底離開土地。

5. 農(nóng)業(yè)風險大、土地經(jīng)營收益不高導致了農(nóng)民不樂意將田土進行流轉。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受外界環(huán)境影響比較大，自然因素是影響農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出關系的決定性因素，自然風險較大。同時，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，供給彈性相對較大，使農(nóng)產(chǎn)品價格很容易波動，農(nóng)業(yè)的市場風險較大。由于受信息、技術和市場等多種因素的制約，土地經(jīng)營效益低下，導致了土地對潛在需求者的吸引力不高，需求者并不是很多。從而導致田地流轉過程中的收益低下，影響了土地承包者將田地流轉出去的積極性。

四、 促進農(nóng)村土地流轉的對策措施

1. 制定相關法律法規(guī)，促進農(nóng)村土地流轉依法進行。修改相關的法律，對不適應土地流轉發(fā)展要求的條款進行修訂，制定專門的法律、法規(guī)，對流轉的辦法、程序、合同關系的變更、相關的制約等做出明確具體的規(guī)定，保障流轉雙方的合法權益。與此同時，逐步完善和強化土地流轉的執(zhí)法監(jiān)督機制。加大監(jiān)管力度，加強監(jiān)督檢查，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。對侵害農(nóng)民合法土地權益的行為要依法查處，切實維護法律的權威性和嚴肅性。

2. 建立完善的土地流轉機制，規(guī)范管理，促進土地流轉有效有序進行。

(1)加快建立中介組織為土地流轉提供服務。中介組織將收集到的土地供求信息通過報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒價向社會發(fā)布，牽線搭橋。這些中介組織不僅提供土地市場的信息，還提供咨詢、預測、估價、評級等服務，使服務專業(yè)化、社會化。要大膽創(chuàng)新，積極探索農(nóng)戶自愿聯(lián)合流轉、農(nóng)戶委托流轉、土地股份合作社等多種流轉形式，大力引導各類組織和個人參與土地流轉，促進土地流轉主體多元化。通過暢通流轉信息，拓展服務范圍，搞好土地流轉信息項目的對接，提高簽訂項目的數(shù)量和質量，推進農(nóng)村承包土地向市場化運作方向發(fā)展。

(2)規(guī)范管理。土地流轉涉及土地所有者、土地經(jīng)營者、中介組織等多方面的利益，流轉必須按規(guī)范的操作程序進行。各級農(nóng)經(jīng)部門要切實肩負起農(nóng)地流轉管理的責任，及時發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問題，制定農(nóng)地流轉的管理制度和監(jiān)督措施。土地流轉關系確立后，流轉雙方要簽訂流轉合同，明確流轉的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等。對土地的用途、項目、面積、價格等進行規(guī)范化管理，對土地流轉過程實行監(jiān)管。有關部門要加強對農(nóng)村土地承包及流轉糾紛調處和仲裁工作，依法解決農(nóng)村土地承包及流轉工作中出現(xiàn)的各種問題和矛盾，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。切實加強土地流轉收益分配的管理，進一步健全和完善農(nóng)村土地流轉收益的民主理財制度，依法保護農(nóng)民利益。

(3)加強對土地的宏觀管理。嚴格把關土地流轉后的經(jīng)營內容，及時監(jiān)控流轉土地的經(jīng)營情況，不準改變流轉耕地的農(nóng)業(yè)用途。穩(wěn)定農(nóng)地數(shù)量，提高土地質量，實現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。杜絕借土地流轉之機，吞食耕地的現(xiàn)象。

3. 建立農(nóng)村社會保障制度，弱化農(nóng)村土地社會保障功能。由于目前土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠。所以，促進土地流轉，就要積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保障。對于外出打工的農(nóng)民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會的社會保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動合同時，國家應強制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統(tǒng)籌費。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，有了良好的社會保障制度，農(nóng)民對土地的依賴性才會降低，土地的流轉才會加快。

4. 加快農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移。土地流轉前提和關鍵是農(nóng)村勞動力的轉移。如果農(nóng)村勞動力沒有轉移而片面地強調土地的規(guī)模經(jīng)營，會使相當多的農(nóng)民因失去土地而陷入困境，容易引發(fā)農(nóng)村的社會動蕩。只有人“動”了，“動地”才能順理成章，水到渠成。要采取技能培訓、提供信息、牽線搭橋、引導服務等多種措施輸出農(nóng)村勞動力，放手發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和個體私營經(jīng)濟，轉移農(nóng)村勞動力。鼓勵有能力的農(nóng)村勞動力進城務工、經(jīng)商、辦企業(yè)。保障進城就業(yè)農(nóng)民的合法權益，使農(nóng)民進城方便，就業(yè)方便，務工經(jīng)商有利可圖，這樣農(nóng)民能安心離開農(nóng)田。加強勞動力市場信息服務和勞動保障管理服務，堅決清理和取消針對農(nóng)民進城就業(yè)的不合理規(guī)定，依法保障進城就業(yè)農(nóng)民的各項權益。取消不利于農(nóng)村勞動力轉移的各種限制，放寬農(nóng)民進城就業(yè)和定居條件，鼓勵農(nóng)民進城安家落戶。(下轉第107頁)

5. 建立政策扶持機制，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高土地流轉收益。

(1)加大資金扶持力度。財政每年要在支農(nóng)資金中安排一定額度，用于鼓勵農(nóng)村承包土地流轉，壯大規(guī)模經(jīng)營主體，培育重點產(chǎn)業(yè)和發(fā)展龍頭企業(yè)。要通過建立財政扶持機制，推動財政支農(nóng)資金向優(yōu)勢區(qū)域和主導產(chǎn)業(yè)整合，集中打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高資金使用效率。對于全部轉出土地的農(nóng)戶給予一定的補助，扶持其進城務工創(chuàng)業(yè);對于引導農(nóng)戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當獎勵。金融部門應加強對規(guī)模經(jīng)營主體的支持和服務，要把參與土地流轉，實行規(guī)模經(jīng)營的龍頭企業(yè)、種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)納入服務范圍。

(2)加大農(nóng)業(yè)項目實施力度。對于通過采取土地流轉合作方式集中農(nóng)戶土地進行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營的，要結合農(nóng)業(yè)項目的實施不斷增加農(nóng)業(yè)基礎設施投入，要從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險，進一步提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益。

(3)加大農(nóng)業(yè)招商引資力度。用大項目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動土地規(guī)模化經(jīng)營。對依托農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社組織，符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)扶持政策的土地流轉給予政策扶持。

總之，土地流轉關系到廣大農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，要深入調查研究，統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導，結合當?shù)貙嶋H，制訂具體的指導意見和辦法。注意總結經(jīng)驗，不斷完善提高。一要充分尊重農(nóng)民的意愿，確保農(nóng)民利益。土地流轉收益必須歸農(nóng)戶所有，村社集體或其他任何組織不得從中截留、扣繳，切實保護農(nóng)民的合法權益。二要保證流轉的土地得到綜合利用和有效開發(fā)，防止以新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為名，搞“圈地運動”，造成新的土地閑置和浪費。三要加強生態(tài)環(huán)境保護。環(huán)境保護及有關職能部門應切實加強對流轉土地的環(huán)保監(jiān)管。流轉后的土地，無論作何用途，不得污染當?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境。

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作者簡介:張麗琴，中央財經(jīng)大學經(jīng)濟學院博士生;曾憲鵬，就職于河北廊坊市政府。

收稿日期:2009-12-20。