“省直管縣”:中國改革新模式的探索

摘 要 “縣鄉財政困境”由于其問題的嚴重性，一直成為社會各界爭論的焦點，從“省管縣”，“強縣擴權”到“鄉財縣管”各級的縣級財政改革正如火如荼地進行著。 “省管縣”是針對縣財政而非籠統的縣級財政改革，作為一種體制的改革，它沒有現成的經驗和事實可以借鑒，改革中的一些新的問題可能層出不窮。

關鍵詞:城鄉一體化 區域平衡政令暢通

中圖分類號:F127文獻標識碼:A

一、“省管縣”的源起

郡縣治則天下安，縣域強則國家富。在歷史上縣曾經直接由皇帝掌管，新中國成立后，部分地區的縣歸省來領導，直到改革開放初期一些地區才開始建立“市管縣”體制。

二、“省管縣”的確立

所謂“市管縣”體制，是指以中心地級市對其周圍縣是實施領導的體制。它以經濟發達的城市為核心，依據行政權力關系，帶動周圍農村地區的共同發展，形成城鄉一體化的區域整體。1949年蘭州領導皋蘭縣，1950年旅大市(今大連市)領導金縣，長山二縣。當時的市領導縣體制主要是為了解決大城市蔬菜，副食品基地建設問題而設置的，并無“帶”縣之意。“大躍進”，“人民公社化”時期，市領導縣體制的范圍有所擴大。1958年，國務院先后批準北京、天津、上海三市和遼寧省全部實行市領導縣體制，并逐步在一些經濟較發達地區進行試點并推廣。1959年9月，全國人大常委會發布了《關于直轄市和較大的市可以領導縣，自治縣的決定》。此后，這一體制便以法律的形式確立下來，并得以迅速發展。

20世紀80年代初期，為了加快城鄉一體化建設步伐，推進行政機構改革，中共中央(1982)51號文件發出了改革地區體制，實行“市管縣”體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。為了推動“市管縣”體制和行政機構改革的深入，1983年2月15日，中共中央，國務院又下發了《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”。以后，“市管縣”體制實施范圍逐步擴大，并向西部地區和部分欠發達省份轉移。近年來，隨著地市合并和市領導縣范圍的進一步擴大，特別是在1999年機構改革之后，原地區行署建制逐漸式微，目前僅在一些邊遠省區有少量存在。

目前，我國的浙江、湖北、福建、安徽、河南、山東、遼寧等省從壯大縣域經濟、降低行政成本、推動制度創新出發，正在啟動“省直管縣”財政體制的嘗試 。

三、“省管縣”改革的發展歷程

(一)學術界的看法。

1、是以分散，自由為核心的市場經濟體制的確立與運行，為擴大管理幅度提供了可能性。

2、是區域經濟關系日益密切，行政區域的經濟結構，社會結構，文化結構受到嚴重沖擊，原有的行政隸屬關系在經濟上日益淡化。

3、是現代網絡通訊的普及和科學管理水平的提高，為擴大省級政府管理幅度，實現省直接管理縣(市)提供了有利的物質和技術保證。構建省直接管理縣(市)的公共行政體制不僅有理論上的可行性，同時也是社會發展的現實需要。

推行“省管縣”體制，減少中國行政區劃及相應行政管理體制的層級，進而帶動省，縣兩級行政區管轄幅度的調整，建構規模合理，層級簡化，活力旺盛的行政區劃體制及其相應的政區管治體制是推進中國政治制度現代化和民主化的重要戰略舉措，具有長遠的戰略意義和實踐意義。

(二)“省管縣”改革的內容。

1、“強縣擴權”。

對縣域經濟比較強的個別縣市，進行強縣擴權。縣域經濟強大，具有局部突破的能力和影響。給縣級政府擴權，還權于縣，賦予縣級政府更大的人事權、更多的財權、更大的資源支配權和經濟社會發展的決策權，是現階段實現“省管縣”體制改革的重要內容。

2、“版塊突圍”。

縣域經濟比較強又比較集中的某些版塊，可以探索版塊上“省管縣”。在這些版塊中，縣和縣級市比較發達，水平差不多，符合“省管縣”體制下的縣市應是“均質”的要求。需要注意的是，同時要完善“市制”，各市縣在行政平等的條件下，組建都市群的協作機制，提高城市化的水平。

3、“地市虛化”。

在一省或省內地區，將經濟、社會、人事等權利直接下放到縣，將地市虛化，待條件成熟后過渡到“省管縣”。

4、“整省先行”。

縣數量較少的一些省，由于管理幅度的影響，縣比較少的一些省具有“省管縣”的條件，如遼寧省、吉林省、江蘇省、浙江省、寧夏回族自治區等。在全省范圍內實行“市縣分置”，即“市”只管理城市(包括郊區)自身一塊，縣改由省直接管理。實行“市縣分置”，縣和地級市都直接由省管轄，在行政級別上平行，實行省縣兩級政府的地方行政管理體制。

5、“條條開道”。

“市管縣”體制可以首先在財政管理等一些“條條業務”中改革。在全省范圍內，首先在財政制度上，對縣(市)直接管理，實施“省管縣”。財政體制的“省管縣”只是經濟社會發展到一定階段的過渡性措施，但他的優勢又是有目共睹的。

(1)是有利于提高行政效率。“省管縣”財政體制，中間減少了市一級，省與縣之間的信息溝通更暢通，各項工作的落實會更有效率。(2)是有利于縣域經濟的發展。改為“省管縣”，排除了“市刮縣”的可能，有利于充實縣級財政、培植財源。(3)是有利于區域平衡，加大對不發達市(縣)的轉移支付力度。省級財政作為中觀調控的主體，可根據本省的各地區實際情況進行宏觀調控，對欠發達的市(縣)增加轉移支付的數額，支持這些地區的經濟和社會發展，實現省內各地區的協調發展。

今后地方財政體制應分為兩個基本層級:一是作為中觀層次的省級財政;二是承擔城市公共事務管理的市級財政以及承擔農村地區公共事務管理的縣級財政。多級地方財政體制也就指的是省—市(縣)兩級地方財政體制，地方性公共產品的提供主要就在這兩級政府之間進行劃分，這種做法就非常接近市場經濟國家通常的做法了。

6、“縮省分置”。

將一省市區的一部分分置出來，設立一新的省級行政單位，同時實施“省管縣”體制。重慶市從四川省分置，海南省從廣東省分置就是典型示范。

四、省管縣體制改革的優缺點

“市管縣”體制是經濟轉軌的產物，在一定時期促進了區域市場的統一，促進了規模經濟的形成，推進了中心城市的發展和城市化水平的提高，隨著市場經濟的發展，以及交通、通訊的發展和信息化程度的提高，“市管縣”在效率上的優勢大大削弱，地級市擴張較快，但城市化水平沒有同步跟進。此外，還面臨著產業升級、就業和社會保障壓力。一些地區由于管理上問題，存在市吃縣、市刮縣、市卡縣的現象。糾正這些問題，“省管縣”是一個選項，也是一種趨勢。

(一)“省管縣”的優點:

(1)有利于減少管理層次;(2)有利于促進縣域經濟的發展;(3)有利于緩解縣級財政困難;(4)有利于加強省對縣轉移資金、技術、人才;(5)有利于提高財政資金使用效益;(6)自利于規范縣級政府行為。

(二)現階段實行徹底的“省管縣”體制不利因素。

1、管理幅度的擴大，給省級財政增加了壓力。

2、由于區域發展不平衡，各縣情況迥異，資源、技術、管理水平等要素配置不均，行政管理人員素質存在較大差異，管理基礎薄弱，縣能否適應“省管縣”體制，存在不小的疑問。如果按照分類管理的要求，各縣實行不同的體制，那又將存在大量同縣不同級現象，導致各自為政，影響政令暢通。小范圍的區別對待政策和實施一定的過渡措施可削弱“省管縣”的負面因素，但這些問題的徹底解決還需要更長的時間和更多的智慧。

“省管縣”體制的改革與當今的經濟體制改革相配套將是歷史發展的必然，是中國體制改革領域的又一次改革，尤其為是涉及到行政體制改革的某些方面，具有創新的理念。涉及的內容及其廣泛，政府的機構調整，財政政策，人事調動等等。為我國政府高效廉潔行政提供了前提。由于這一體制的不成熟性，所以在試點推廣的過程中會存在很多的困難和阻力，這將需要我們在探索中不斷前進，經歷一個由不適應到逐步適應的過程。

(作者:安徽大學管理學院2008年級行政管理專業碩士研究生，研究方向:公共政策研究)

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