淺析金融危機下我國地方政府的舉債融資方法及其選擇

摘 要 本文從地方政府舉債融資的理論基礎(chǔ)出發(fā)，分析了在全球金融危機以及地方政府財力不足的情況下，選擇舉債的融資方式有哪些益處，同時又易引發(fā)哪些問題，并在此基礎(chǔ)上，提出了一些解決舉債融資易引發(fā)的問題的基本思路。

關(guān)鍵詞:金融危機 地方政府 地方公債 融資方式

中圖分類號:F830文獻標識碼:A

一、引 言

為應(yīng)對金融危機的影響，我國決定于2008年開始實施“4萬億刺激經(jīng)濟計劃”，中央財政將承擔(dān)該計劃中的1.18萬億元，其余部分則需要地方政府和民間出資。隨后，各地政府紛紛公布投資計劃，根據(jù)對已公布投資計劃的相關(guān)省市區(qū)的統(tǒng)計數(shù)字顯示，投機計劃總額已經(jīng)接近20萬億元，其中絕大部分以交通基礎(chǔ)設(shè)施項目為主要投資方向。而我國許多地方政府實際上是處于財政赤字狀態(tài)，從根本上缺乏大規(guī)模推動基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的資金支持能力。于是，在地方政府財力有限的硬性約束下，要保證“刺激經(jīng)濟計劃”的順利實施，發(fā)行“地方債券”再次成為人們關(guān)注的焦點。

二、地方政府通過舉債方式融資的優(yōu)越性

(1)地方債的發(fā)行能在一定程度上緩解地方政府資金困難的問題;(2)地方債實行中央代發(fā)方式，有利于降低發(fā)行成本，提高地方政府債券信用等級;(3)地方政府舉債融資有利于強化地方債務(wù)管理，提高資金使用效率;(4)在直接債務(wù)狀態(tài)下，發(fā)行地方債有利于財政風(fēng)險的防范與控制。

三、舉債方式融資容易產(chǎn)生的問題

(一)相對于一些地區(qū)較大的財政缺口，地方債的發(fā)行無異于杯水車薪。

國家發(fā)改委發(fā)布的《2007年中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告》中指出:“目前全國平均每個縣的赤字約1個億，全國赤字縣占全國縣域的比重約3/4，縣級財政基本上是‘吃飯財政’;縣級政府對縣域范圍內(nèi)教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、救災(zāi)救濟、計劃生育等各類公共服務(wù)都負有直接責(zé)任，縣級的財權(quán)與事權(quán)明顯不匹配，除少量經(jīng)濟強縣外，縣級政府動用各方面力量發(fā)展經(jīng)濟、調(diào)控經(jīng)濟的手段不強，自主加強公共服務(wù)的能力普遍較弱。”僅僅依靠財政預(yù)算和發(fā)行地方公債顯然是不夠的，特別是對于一些財政缺口較大的貧困地區(qū)而言，地方債的發(fā)行顯然不能滿足其巨大的建設(shè)資金需求。

(二)舉債方式融資易導(dǎo)致地方政府債務(wù)約束軟化，出現(xiàn)舉債過度的現(xiàn)象。

此次中央政府代發(fā)地方債券，中央政府只是起到“擔(dān)保”的作用，籌集的資金都將作為地方的配套資金，列入地方預(yù)算和赤字。但由于我國現(xiàn)有的投融資體制中對政府作為投資主體的責(zé)任機制尚不健全，及我國目前尚未建立有效的政府財政風(fēng)險責(zé)任體制，在現(xiàn)實中，本屆政府造成的債務(wù)可以輕易地轉(zhuǎn)至下屆政府，而下屆政府領(lǐng)導(dǎo)又不必承擔(dān)上屆政府領(lǐng)導(dǎo)工作失誤的政治責(zé)任，這就必然會導(dǎo)致各級地方政府濫用或浪費資金，使得資金的使用效率極端低下;再加之目前政府領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動頻繁，在搞“政績工程”動機的驅(qū)使下，勢必會導(dǎo)致地方政府的債務(wù)約束軟化，進而出現(xiàn)盲目舉債，舉債過度的現(xiàn)象。與此同時，政府債務(wù)的過度膨脹也會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一系列的負面效應(yīng)，一方面在民間資金大量集中于政府手中后，會抑制一部分私人投資，從而產(chǎn)生明顯的“擠出效應(yīng)”;而另一方面，發(fā)行地方公債后，一部分銀行存款被提現(xiàn)轉(zhuǎn)換成為地方公債，這也將在一定程度上減少民營投資，是不利于國內(nèi)民營經(jīng)濟的發(fā)展的。

(三)舉債權(quán)力過多集中于中央，可能導(dǎo)致大規(guī)模尋租行為的發(fā)生。

由于地方政府的發(fā)債額度是由中央政府通過行政審批的方式來批準，再以獲批的額度向社會公開發(fā)售，這就意味著在發(fā)行地方公債的風(fēng)險機制設(shè)計中并沒有完全堅持市場化的方向，而采取的行政審批、債務(wù)額度分配等方式則給官員的權(quán)力尋租行為留下了很大的空間，這樣一來，地方政府就會不遺余力地“跑部錢進”，進而會破壞整個地方政府發(fā)債機制，并引發(fā)一系列的道德風(fēng)險和債務(wù)危機。

(四)按照償還能力來分配債務(wù)額度，將進一步拉大東中西部地區(qū)的差距。

為了控制地方公債的風(fēng)險，保證償債率，此次2000億元的地方公債是按照各個地方政府的償還能力來分配債務(wù)額度的，僧多粥少的局面勢必會引起地方政府之間的激烈博弈和競爭，顯然，財政狀況不佳的中西部地方政府的償還能力肯定及不上財政資金較為充裕的東部地方政府，那么在這種情況下，可能造成的結(jié)果就是，建設(shè)資金較為充足的東部地區(qū)分配到的債務(wù)額度要遠高于財政資金嚴重匱乏的中西部地區(qū)，這種資金上的錯誤分配將引發(fā)所謂的“馬太效應(yīng)”，即貧者愈貧，富者愈富等一系列分配不公的現(xiàn)象，進而進一步拉大東中西部地區(qū)已有的巨大鴻溝。

四、多種融資方式相結(jié)合來為地方財政提供資金的基本選擇

(一)民間資本融資模式。

民間資本融資是指城鎮(zhèn)居民將閑置或儲蓄貨幣轉(zhuǎn)化成為投資資本、地方政府將其吸納到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的一種融資模式。

民間資本融資模式存在的必要性主要有兩點:(1)政府財力難以滿足巨大的投資資金需求。交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施一直被視為是一個城市的經(jīng)濟命脈，不僅關(guān)系到居民的日常生活，而且影響到整個社會的穩(wěn)定和和諧發(fā)展。在地方政府面對建設(shè)資金短缺的情況下，大力動員以民間資本為主要力量的社會資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就成為一個可行的融資方式。(2)改革傳統(tǒng)體制需要引進民間資本。在現(xiàn)實中，以政府為主來提供基礎(chǔ)設(shè)施，由于缺乏競爭等原因，往往存在著經(jīng)營效益低、維修不足、過分依賴財政資金、對用戶的需求不能滿足、給窮人的好處不多以及不能有效地保護環(huán)境等共性問題。由此，改革市政公用事業(yè)體制，拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，吸引民間投資成為當(dāng)務(wù)之急。

而民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要有四個方面的積極作用:(1)能更有效地提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施;(2)能減輕政府的財政壓力，優(yōu)化公共部門的資源配置;(3)民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施，能夠更好地利用項目融資等融資模式，更好地利用資本市場，促進資本市場的發(fā)展，為基礎(chǔ)設(shè)施開辟新的融資渠道;(4)民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施，有利于普及管理經(jīng)驗和推進技術(shù)革新。

(二)投資基金融資模式。

投資基金融資，是指地方政府吸納投資基金進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資模式。投資基金是指通過信托、契約或公司的形式，通過發(fā)行基金證券將眾多的、不確定的社會閑置資金募集起來，形成一定規(guī)模的信托資產(chǎn)，交由專門機構(gòu)的專業(yè)人員按照資產(chǎn)組合原理進行分散投資，獲得收益后由投資者按出資比例分享的一種投資工具。投資基金分為證券投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金。

建立城市基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)類的產(chǎn)業(yè)投資基金有以下特點和作用:(1)有利于彌補城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的巨額資金缺口，減輕城市政府的財力負擔(dān);(2)有利于降低城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域企業(yè)的負債率，從而提高這些企業(yè)進一步融資的能力;(3)經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施具有風(fēng)險適中和收益比較穩(wěn)定的特征，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，可以為投資者開辟一條風(fēng)險適中、收益相對穩(wěn)定的投資渠道。(4)通過引入私有資本，培育出按照市場化原則運作，真正對投資風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任的新型投融資主體。

(三)風(fēng)險投資融資模式。

風(fēng)險投資是以承擔(dān)高風(fēng)險為代價來獲取高額回報，專門投資于高新技術(shù)領(lǐng)域的一種獨特的投資行為。

風(fēng)險投資作為一種新興的投融資模式，具有與傳統(tǒng)的股權(quán)投資和債權(quán)投資所不同的特征:(1)高風(fēng)險;(2)高回報;(3)風(fēng)險投資的對象主要是高科技企業(yè);(4)風(fēng)險投資是一種長期的、流動性低的權(quán)益資本;(5)風(fēng)險投資具有很強的參與性。

(四)TOD項目融資模式。

TOD(Transit-Oriented Development)項目融資模式，是西方國家常用的一種以公共交通為導(dǎo)向進行城市規(guī)劃和城市經(jīng)營的模式。

TOD的優(yōu)點:(1)以公交車站為中心的布局形態(tài)有利于大盤社區(qū)的交通組織;(2)社區(qū)中心有利于吸引商業(yè)和各種服務(wù)性配套設(shè)施集中布置，可以解決大盤中生活商業(yè)配套的不足，同時，將多種商業(yè)、服務(wù)性功能機構(gòu)與交通站點集中布置還有利于提高居民公交出行效率;(3)宜人的尺度和空間更有利于創(chuàng)造出利于人居的環(huán)境;(4)TOD布局可以提供不同類型、密度、造價混合的住宅，從而有利于解決廣泛存在的置業(yè)成本和生活成本之間的矛盾。

而TOD項目融資模式的主要理念有:(1)經(jīng)營理念由資金導(dǎo)向轉(zhuǎn)向功能導(dǎo)向，以提升城市綜合競爭力為目標;(2)對不同類型的資源采取相應(yīng)的城市經(jīng)營策略，促進城市空間、產(chǎn)業(yè)、人口和社會的發(fā)展;(3)選擇有效的經(jīng)營模式，加強規(guī)劃對市場的引導(dǎo)功能。

(五)無形資源融資模式。

所謂無形資源融資，即地方政府通過掌握的規(guī)劃權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、開發(fā)權(quán)、許可權(quán)、冠名權(quán)等公開掛牌交易的一種新型融資模式。我國的《企業(yè)財務(wù)通則》和《企業(yè)會計通則》規(guī)定無形資產(chǎn)是指企業(yè)長期使用但是沒有實物形態(tài)的資產(chǎn)，包括專利權(quán)、商標權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)和商譽等。除了人們近年來逐漸熟悉的買賣街道、橋梁、建筑物的冠名權(quán)和企業(yè)、景區(qū)的經(jīng)營、規(guī)劃、管理權(quán)，以及某個大中型建設(shè)項目的開發(fā)權(quán)來為城市建設(shè)吸納資金之外，目前還有一種人們尚不熟悉的通過買賣許可權(quán)為城市建設(shè)吸納資金的無形資源融資模式。

五、相關(guān)的配套措施改革

(一)完善發(fā)債權(quán)相關(guān)法律和管理制度設(shè)定。

實踐證明，健全以及完善的制度是解決存在問題的關(guān)鍵所在。要保證地方舉債融資能夠順利地進行，首先，要修改我國現(xiàn)行《預(yù)算法》和1997年制定的《國債管理條例》中的相關(guān)內(nèi)容，同時出臺《地方公債法》，為地方政府發(fā)行債券提供法律支持;其次，在以國家法律形式確定地方政府舉債權(quán)的同時，還要對地方政府發(fā)行公債的權(quán)利、內(nèi)容、范圍及條件進行明確規(guī)定;再次，中央政府必須切實加強對地方政府債務(wù)的管理，應(yīng)在完善地方債務(wù)統(tǒng)計核算體系的基礎(chǔ)上，盡快建立地方財政風(fēng)險預(yù)警和控制體系，以便有效地識別、預(yù)警和防范地方財政風(fēng)險;最后，要不斷提高地方財政和債務(wù)信息的透明度，要定期公布地方政府的收支和負債狀況，并根據(jù)這些公開的數(shù)據(jù)，在地方債市場上引入市場機制，扶持發(fā)展一些大型的債券評級機構(gòu)，讓獨立的第三方為地方債券評級，從而逐步構(gòu)建完善的地方債管理體制，以充分發(fā)揮社會公眾和市場機制的監(jiān)督和引導(dǎo)作用，并培育出防范風(fēng)險的長效機制。

(二)加強政府行政體制改革，規(guī)范政府的行政行為。

首先要明確政府職能定位;其次要完善行政規(guī)制;再次要建立有效的約束和監(jiān)督機制;最后要加強法治，弱化人治。 (三)深化分稅分級財政體制改革。

為避免允許地方政府舉債而出現(xiàn)債券市場紊亂的現(xiàn)象，最好的解決辦法就是繼續(xù)深化分稅制改革，將中央政府和地方政府的事權(quán)和財權(quán)徹底分開。可以先在中央和省兩級財政之間進行財權(quán)和事權(quán)的界定，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)中央和省兩級政府在事權(quán)和財權(quán)上的獨立;之后，再一一理順其與地市級政府的關(guān)系。此外，要實現(xiàn)中央政府與地方政府在財政關(guān)系上的獨立，還需要建立地方財產(chǎn)破產(chǎn)制度。我國原有的高度集權(quán)的財政體制，導(dǎo)致了地方政府對中央政府的過度依賴，不有效地解決這一問題就很難抑制地方政府盲目發(fā)債、過度發(fā)債的沖動，而較好的解決辦法就是通過建立地方財產(chǎn)破產(chǎn)制度，實現(xiàn)地方政府在財政上的真正獨立，即在將地方債列入地方財政赤字的同時，建立一套完善的管理制度，要求地方政府必須承擔(dān)還本付息的職責(zé)，否則要按照相關(guān)法律程序被追償。

六、結(jié)語

從地方政府舉債融資的理論基礎(chǔ)，即財政分權(quán)理論、公共支出理論和公共產(chǎn)品理論以及舉債融資的優(yōu)點這兩個角度出發(fā)，我們可以深刻的認識到允許我國地方政府發(fā)行公債是一種必然的趨勢，這一點是毋庸置疑的;但與此同時，學(xué)界對允許地方政府舉債融資后可能帶來的一系列問題也存有一些憂慮。地方政府能否合理地確定舉債的規(guī)模和資金的投向，能否制定出并有效地執(zhí)行科學(xué)的債券管理制度以及如何進行具體的操作，這些都將直接關(guān)系到債務(wù)資金的使用效果、債務(wù)風(fēng)險、政府信用甚至是政府形象等相關(guān)重要問題。因此，這些都要求中央政府在允許地方政府發(fā)行公債后要及時出臺相關(guān)政策和制度，切實加強其對地方債務(wù)的管理，嚴把審批環(huán)節(jié)，不斷完善監(jiān)督機制，培育出防范地方債務(wù)危機的長效機制。此外，當(dāng)前對于地方舉債融資所采取的先試點，后推廣，從點到面，逐步推進的方法是比較可取的，現(xiàn)在發(fā)債的主體限定在省級政府和計劃單列市一級，待試點改革運行順利且相關(guān)法律、監(jiān)督約束機制以及其他配套措施跟上之后，可以考慮將舉債權(quán)下放到下一級政府，從而在最大程度上規(guī)避地方政府舉債可能帶來的直接風(fēng)險。

(作者單位:中國人民大學(xué))

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