我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估:成就\\困境與出路

摘 要 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和我國(guó)行政體制改革的深入，政府績(jī)效評(píng)估作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具越來(lái)越受到重視，近年來(lái)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估取得了很大成績(jī)，但當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中也面臨著諸多困境。因此，本文認(rèn)為，提高公務(wù)員對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)水平，建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估體系，擴(kuò)大評(píng)估主體，讓民眾和第三部門(mén)參與政府績(jī)效評(píng)估是走出政府績(jī)效評(píng)估困境的基本對(duì)策。

關(guān)鍵詞:政府績(jī)效 績(jī)效評(píng)估 困境 對(duì)策

中圖分類號(hào):D623文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的成就

在我國(guó)，政府績(jī)效評(píng)估的工作已經(jīng)有近20年的歷史，從上個(gè)世紀(jì)80年代初我國(guó)開(kāi)始試行機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作就踏上了不斷完善創(chuàng)新的征途，特別是近年來(lái)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的提出使我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估有了跨越式發(fā)展。政府績(jī)效評(píng)估是提高政府行政能力，推進(jìn)行政管理體制改革的重要途徑，也是改善政府形象，提高政府效能，建設(shè)滿意政府，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方式。

隨著我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估理論研究的深入及西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估改革實(shí)踐產(chǎn)生的借鑒與影響，20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)廣泛開(kāi)展了政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，如目標(biāo)責(zé)任制考核、公民評(píng)議政府、行政效能評(píng)估、第三方評(píng)價(jià)和歐盟的通用評(píng)估框架(CAF)等，并形成了各具特色的政府績(jī)效評(píng)估模式，如目標(biāo)責(zé)任制的典范———青島模式、綜合性的效能建設(shè)———福建模式、公民導(dǎo)向的實(shí)踐———杭州模式、第三方評(píng)價(jià)政府績(jī)效的開(kāi)端———甘肅模式等。 近年來(lái)政府績(jī)效評(píng)估的成就突出表現(xiàn)在價(jià)值取向上的變化，政府績(jī)效評(píng)估逐漸由政府本位走向社會(huì)本位、公民本位，政府績(jī)效評(píng)估堅(jiān)持社會(huì)本位、公民本位的價(jià)值取向，就是指政府績(jī)效評(píng)估必須立足于滿足社會(huì)公眾的合理需求，評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)等都應(yīng)該從社會(huì)公眾的立場(chǎng)出發(fā)，切實(shí)反映社會(huì)公眾的愿望與利益需求，政府績(jī)效的“終極標(biāo)準(zhǔn)”是公民滿意度。要想真正實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的“社會(huì)本位”、“公民本位”，最重要的是提高公眾對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的參與度和參與能力。

二、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的困境

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估取得了一定的成就，但在實(shí)踐過(guò)程中也面臨著諸多困境，主要表現(xiàn)在:

(一)公務(wù)員特別是地方政府對(duì)政府績(jī)效評(píng)估認(rèn)識(shí)不到位。

政府績(jī)效評(píng)估工作在我國(guó)雖有20多年的歷史，但真正意義上的政府績(jī)效評(píng)估才剛剛起步，還很不成熟，政府公務(wù)員特別是地方政府對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)還很不到位。一些領(lǐng)導(dǎo)將政府績(jī)效評(píng)估僅僅看成是加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)和“治庸工程”的一項(xiàng)措施，甚至還有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估會(huì)增加政府的運(yùn)行成本和工作量， 因而產(chǎn)生明顯的消極抵觸情緒， 沒(méi)有看到政府績(jī)效評(píng)估在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府管理能力和服務(wù)水平、降低行政成本等方面的重要作用。對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的不了解、不理解和各種誤解，使開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估首先遇到了思想認(rèn)識(shí)上的障礙。

(二)政府績(jī)效評(píng)估的體系不健全。

績(jī)效評(píng)估是政府績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到評(píng)估的準(zhǔn)確性和有效性，影響著依據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)施的后續(xù)管理。目前，由于我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估尚處于探索性階段，我們?cè)谡?jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)方面還存在一定的問(wèn)題。在西方國(guó)家，政府績(jī)效考核評(píng)估的指標(biāo)往往只有簡(jiǎn)單幾項(xiàng)，而且比較具體。比如，在美國(guó)各州實(shí)施績(jī)效預(yù)算的成功案例中，絕大部分設(shè)計(jì)績(jī)效體系的專家都把績(jī)效目標(biāo)限制在5項(xiàng)之內(nèi)。在我們國(guó)家，政府績(jī)效考核指標(biāo)動(dòng)輒就是幾十項(xiàng)、上百項(xiàng)，而且重定性、輕量化。這不僅不便于操作，而且容易使政府迷失主要努力的方向，也會(huì)使社會(huì)公眾不知其所示，最終導(dǎo)致政府績(jī)效管理流于形式。 中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告的發(fā)布使這一困境有所好轉(zhuǎn)，對(duì)各級(jí)政府績(jī)效的評(píng)估，將不再只照顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展單一指標(biāo)，而是以民生為重、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合指標(biāo)為參照系。但從總體上來(lái)說(shuō)我國(guó)政府特別是地方政府績(jī)效評(píng)估的體系還不健全，而且中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告所提出的政府績(jī)效評(píng)估的綜合指標(biāo)在實(shí)施過(guò)程中也將面臨一定的挑戰(zhàn)。

(三)政府績(jī)效評(píng)估主體單一。

評(píng)估政府績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)是人民群眾對(duì)政府績(jī)效的滿意程度，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體單一，多是政府內(nèi)部評(píng)估，缺乏廣大民眾的參與，就是在政府內(nèi)部評(píng)估上，大多也是上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，職能部門(mén)的自我評(píng)估很少。即使有時(shí)也讓“公民評(píng)議政府”，但由于信息不對(duì)稱，政府行為缺乏公開(kāi)性、透明性，人民群眾也不可能對(duì)政府績(jī)效作出客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，從而使政府公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力運(yùn)用上失去群眾監(jiān)督，由此產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。 近年來(lái)由第三方評(píng)估即有專家學(xué)者組成的專門(mén)評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)始參與政府評(píng)估，但這還很不成熟，第三部門(mén)的獨(dú)立性受到很大質(zhì)疑，政府績(jī)效評(píng)估的客觀性、公正性、準(zhǔn)確性大打折扣。

三、推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的出路與對(duì)策

政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要想走出政府績(jī)效評(píng)估的困境需要多方共同努力，一方面政府要提高對(duì)績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)并建立科學(xué)合理的評(píng)估體系，另一方面要提高民眾和第三部門(mén)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的參與意識(shí)和參與能力。

(一)提高公務(wù)員對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的認(rèn)識(shí)水平。

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行的好壞與公務(wù)員對(duì)績(jī)效評(píng)估的態(tài)度有很大關(guān)系，我國(guó)長(zhǎng)期的官本位思想使得公務(wù)員缺少進(jìn)取心和憂患意識(shí)，一些干部事業(yè)心、責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)人民群眾的要求和期待麻木不仁，不求有功但求無(wú)過(guò);有些人只想當(dāng)大官，不想干大事，盡做表面文章，搞“政績(jī)工程”;有的人官僚思想嚴(yán)重，習(xí)慣于傳統(tǒng)的考評(píng)總結(jié)方式，不調(diào)查、不研究、不創(chuàng)新，這都影響著我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作的開(kāi)展。因此要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估方面的培訓(xùn)，包括開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估的專題培訓(xùn)或者在公務(wù)員公共管理能力培訓(xùn)中， 增加政府績(jī)效評(píng)估方面的內(nèi)容。

(二)建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估體系。

政府績(jī)效評(píng)估工作的開(kāi)展需要建立一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系。首先，要研究、開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，指標(biāo)的建立是績(jī)效評(píng)估工作開(kāi)展的前提，無(wú)指標(biāo)就無(wú)所謂評(píng)估;其次，評(píng)估程序的設(shè)計(jì)和評(píng)估方法的選擇要符合客觀公正和簡(jiǎn)便易行的原則，如果在評(píng)估的初始階段，就把程序和方法搞得錯(cuò)綜復(fù)雜，很容易使評(píng)估對(duì)象不勝其煩或望而卻步，最終可能導(dǎo)致評(píng)估流于形式，甚至導(dǎo)致評(píng)估流產(chǎn);最后，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，即隨著實(shí)踐的發(fā)展，不斷修改、調(diào)整和完善政府績(jī)效指標(biāo)體系。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只要設(shè)計(jì)科學(xué)，政府績(jī)效評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)可以在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定， 二級(jí)指標(biāo)穩(wěn)定的期限相對(duì)短一些，三級(jí)指標(biāo)可根據(jù)政府管理實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。 政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)實(shí)踐性和操作性都很強(qiáng)的工作，在實(shí)際操作中會(huì)遇到一系列的技術(shù)問(wèn)題，這些技術(shù)問(wèn)題如果不能得到很好解決，必然會(huì)直接影響到政府績(jī)效評(píng)估的信度和效度。

(三)擴(kuò)大政府績(jī)效評(píng)估主體，使民眾和第三部門(mén)參與政府評(píng)估。

近年來(lái)我國(guó)在積極探索讓民眾和第三部門(mén)參與政府績(jī)效評(píng)估，取得了一定的成效，但也存在著一些問(wèn)題，如政府的信息公開(kāi)程度不夠，公眾的參與意識(shí)和參與能力低，第三方對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的獨(dú)立性不夠等。要想人民滿意，得讓人民群眾評(píng)議，政府每推行一項(xiàng)公共政策，最直接的受眾就是人民群眾，這項(xiàng)政策實(shí)施得好不好，該如何改進(jìn)，民眾最有感知力，也最有發(fā)言權(quán)。但是，由于政府績(jī)效考評(píng)制度尚未全面引入民眾參評(píng)，或者說(shuō)民眾評(píng)估只是點(diǎn)綴，成了一些地方政府作秀的道具，不能對(duì)政府官員的仕途進(jìn)退有實(shí)質(zhì)性影響，這就使得政府績(jī)效考評(píng)仍然是自上而下的單一評(píng)估。2004年年底，省政府委托蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。而參與評(píng)價(jià)的是當(dāng)?shù)氐拿駹I(yíng)企業(yè)，這項(xiàng)由第三方評(píng)價(jià)政府工作的活動(dòng)被外界稱為“蘭州實(shí)驗(yàn)”或“甘肅模式”。這是政府取信于民走向成熟的一種嘗試，具有一定的積極意義。

(作者單位:鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院)

注釋:

藍(lán)志勇，胡稅根.中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估:理論與實(shí)踐.政治學(xué)研究，2008(3).

盧海燕.地方政府績(jī)效評(píng)估:經(jīng)驗(yàn)、困境與出路.中國(guó)行政管理，2009(6).

袁正民.政府績(jī)效評(píng)估與和諧社會(huì)建設(shè).“構(gòu)建和諧社會(huì)與深化行政管理體制改革”研討會(huì)暨中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2007年年會(huì)論文集.2007年.

葉愛(ài)萍.關(guān)于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的幾點(diǎn)思考.吉林政報(bào)，2007(1).

薄貴利.推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估亟待解決的主要問(wèn)題.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，1.