我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題及對策

摘 要 我國經(jīng)濟發(fā)展近年已取得了長足進步，但是城鄉(xiāng)收入差別卻在不斷擴大，相對于城市較為健全的保障體系來看，我國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)大大落后，這種情況嚴重制約了我國農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，阻礙我國全面建設(shè)小康社會的實現(xiàn)。本文通過對我國農(nóng)村社會保障問題的現(xiàn)狀進行研究，提出了發(fā)展我國農(nóng)村社會保障制度的政策建議。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會保障 問題 對策

中圖分類號:F323文獻標識碼:A

一、我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題

我國農(nóng)村社會保障制度是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的逐步深入，其不合理性日漸暴露，越來越不適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的需要。

(一)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)嚴重滯后。

過去十多年我國社會保障建設(shè)取得了明顯的進步，初步形成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會保障體系的基本框架。城市社會保障由過去的單位保障制變成了現(xiàn)在多層次的社會保障制，不僅保障的形式發(fā)生了變化，而且保障的水平和層次都得到了發(fā)展和提高。農(nóng)民的生活水平雖然有了大幅度的提高，但農(nóng)村社會保障體系建設(shè)仍然相當滯后，主要表現(xiàn)在:覆蓋面窄、層次低、范圍小、社會化程度低。目前，我國農(nóng)村社會保障體系很不健全，保障的形式主要是農(nóng)村社會救濟、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！焙蜕贁?shù)地方推廣的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療保險和最低生活保障制度。最基本的項目如社會求助制度，救助水平非常低，除了孤寡病殘者尚且能勉強維持基本生活以外，其它救濟只具有象征意義的，停留在道義上的支持和幫助的層面上;以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)得到推廣，沒有在全國范圍內(nèi)推廣，社會保障基金調(diào)劑范圍較小，醫(yī)療保障也只是社區(qū)化而不是社會化。

(二)農(nóng)村社會保障發(fā)展不平衡。

首先是農(nóng)村社會保障發(fā)展水平不平衡。一般說來，經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平較高，而經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，則相對滯后，農(nóng)村社會保障水平很低。

其次是農(nóng)村地區(qū)各社會保障項目發(fā)展不平衡。大部分地區(qū)的農(nóng)村社會保障項目不全，除救災(zāi)救濟、優(yōu)撫安置之外，社會保險、社會福利都沒有形成統(tǒng)一的制度，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的實施措施。在業(yè)已實施的社會保障項目中，又存在各項目之間缺乏有機聯(lián)系，不能形成配套，從而構(gòu)不成整體優(yōu)勢。農(nóng)村社會保障發(fā)展的不平衡性嚴重影響了農(nóng)村社會保障整體功能的發(fā)揮，與構(gòu)建和諧農(nóng)村是不相適應(yīng)的。

(三)農(nóng)村社會保障資金短缺。

我國農(nóng)村社會保障資金的籌集堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)村貧困人口較多，依靠農(nóng)民個人繳納為主的原則在實踐中難以奏效，農(nóng)村社會保障資金的籌集還有賴于政府。我國用于社會保障的財政支出占中央財政總支出的10%左右，這一比例在世界上是很低的，而其中80%以上的資金又用于城市社會保障。國家用于農(nóng)村社會保障的資金集中在救災(zāi)、特困戶生活救濟和優(yōu)撫補助上，即使是這樣，國家對農(nóng)村救濟的支持力度還是不夠的。農(nóng)村社會保障資金短缺成為影響農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的核心問題。

(四)農(nóng)村社會保障法制不健全。

農(nóng)村地大人多，各地區(qū)情況差異大，相對于其它行業(yè)來講，農(nóng)業(yè)風險大，季節(jié)性強，效能低，決定了農(nóng)村社會保障應(yīng)該不同于城市居民，在一些核心問題上制定統(tǒng)一的標準。雖然我國過去在農(nóng)村社會保障工作方面形成了一些法規(guī)、條例和規(guī)章，但多是單項的，功能單一，缺乏力度，沒有形成有機的法律體系，存在著保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障基金管理不規(guī)范、保障形式不統(tǒng)一、保障標準不一致等諸多問題，極大地影響和制約著農(nóng)村社會保障工作的開展，因此必須結(jié)合農(nóng)村的經(jīng)驗和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況、新特點，理順關(guān)系、明確關(guān)系，制定專門的、適應(yīng)農(nóng)村實際情況的社會保障法規(guī)。

(五)農(nóng)村社會保障缺乏有效的管理和監(jiān)督。

我國農(nóng)村社會保障的管理非?；靵y。從管理機構(gòu)上看，存在多頭管理的現(xiàn)象。部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會保障統(tǒng)籌歸勞動部門管理，醫(yī)療保障由衛(wèi)生部門和勞動者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農(nóng)村社會養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟歸民政部門管理，一些地方鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也對社會保障制定了一些辦法和規(guī)定，在有的地方，壽險公司也涉足農(nóng)村社會保障，形成了“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同，看問題的角度不同，在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，政事不分又缺乏監(jiān)督，容易相互扯皮，從而導致辦事效率低下;從農(nóng)村社會保障基金的管理上看，缺乏有效的監(jiān)督。按照國際上通行的做法，社會保障基金的征繳、管理和使用三權(quán)分立，互相制衡，從而保證基金的安全性、流動性與收益性。但是我國農(nóng)村社會保障基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用二權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)督，當?shù)氐墓芾聿块T擠占挪用甚至貪污、揮霍社會保障基金的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響基金的正常運轉(zhuǎn)，在農(nóng)民心目中造成極壞的影響。

二、影響我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的主要原因

(一)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是制約農(nóng)村社會保障發(fā)展的根本原因。

由于國情特殊，我采用了一條與西方國家不同的工業(yè)化道路，即在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，政府用行政的手段將城鄉(xiāng)分開，在城鄉(xiāng)實行不同的戶籍制度，就業(yè)制度，保障制度，以犧牲農(nóng)民利益為代價實現(xiàn)國家的工業(yè)化。結(jié)果大大削弱了農(nóng)業(yè)資本積累、技術(shù)革新的實力，窒息了農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁。因此，在我國的工業(yè)化過程中，原有二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不僅沒有得到改變，而且從某種意義上說還加強了。二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致了城鄉(xiāng)社會保障的落差。農(nóng)村實際不存在完整的社會保障體系。

(二)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低是制約農(nóng)村社會保障發(fā)展的經(jīng)濟原因。

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會保障水平無一例外地都取決于經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的國家、企業(yè)(單位)和個人對社會保障的投入水平。我國農(nóng)村人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展水平不一，在全國范圍內(nèi)普及社會保障制度帶來的經(jīng)濟壓力非同尋常。而現(xiàn)階段的主要工作以經(jīng)濟建設(shè)為主，在國家財力無力顧及的情況下，農(nóng)村社會保障制度只能處于一種低水平的態(tài)勢。

(三)觀念滯后和認識上的偏差是制約農(nóng)村社會保障發(fā)展的主觀原因。

第一，農(nóng)民社會保障意識差。中國農(nóng)民長期以來受封建文化的影響，認為人的生、老、病、死應(yīng)該由家庭來負責，家庭保障在農(nóng)民的心目中是非常神圣的，由此導致他們對農(nóng)村社會保障工作的認識很模糊的。反映在養(yǎng)老保險問題上，有的擔心國家政策多變，對參保后是否能拿到養(yǎng)老金心存疑慮;有的甚至認為交納保費是政府的亂收費行為，存在抵觸情緒。

第二，政府及其宮員對農(nóng)村社會保障的忽視。改革開放前，在人民公社體制下，農(nóng)村居民的社會保障由公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊三級集體經(jīng)濟和農(nóng)民個人共同承擔。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，原來由集體承擔的社會保障部分功能由于人民公社體制瓦解而消失了，農(nóng)民對土地的承包權(quán)實際上了承載了農(nóng)村居民社會保障的大部分職能。這種狀況使政府放松了農(nóng)村社會保障的建設(shè)工作，認為農(nóng)民有了土地承包權(quán)，農(nóng)村一切保障問題都解決了，形成以“以包代建”的思維定勢。

思想上的不重視導致無論是農(nóng)村社會保障法規(guī)建設(shè)和組織建設(shè)，還是國家對農(nóng)村社會保障資金的投入以及農(nóng)村社會保障的理論建設(shè)均被忽視，占全國人口80%的農(nóng)民基本上被排除在社會保障體系之外。

三、完善我國農(nóng)村社會保障制度的對策和建議

(一)建立多層次的農(nóng)村社會保障體系。

我國農(nóng)村發(fā)展極不平衡，單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。應(yīng)建立以我國法定基本社會保障為主體、鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲蓄保障等并存的多層次社會保障體系。不論是在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商還是在鄉(xiāng)村集體企業(yè)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、私營企業(yè)、三資企業(yè)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動，還是在本鄉(xiāng)、本村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，均須參加。其資金來源按照部分積累的原則，由國家政策引導、集體補助、個人繳費為主?；旧鐣Ｕ匣鹣扔煽h級起步，逐步過渡到省級統(tǒng)籌，待條件成熟后再實行全國統(tǒng)籌，最后實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的飛躍。

(二)建立國家、地方和個人三位一體的投資結(jié)構(gòu)。

農(nóng)村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和農(nóng)民參保三方，但國家要明確三方的合理投資分配比例。要廣開融資渠道，可考慮將土地補償費、土地使用費、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所得的合理部分納入法定的農(nóng)村社會保障基金渠道。根據(jù)我國農(nóng)村集體積累和農(nóng)民個人收入不高，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡等特點，農(nóng)村社會保障資金的籌集不僅不能照搬國外做法，也不能照搬國內(nèi)城市的做法。

(三)加快農(nóng)村社會保障法制建設(shè)。

眾所周知，社會保險作為整個農(nóng)村社會保障制度的主體和核心，是以強制性為基本特征的。而社會保險的這一強制性又必須通過國家立法才能得到保證。目前，社會保險在農(nóng)村進展不力，舉步維艱，其中很重要的一個原因就是社會保險立法滯后。比如，在許多私營企業(yè)和三資企業(yè)中，由于一些企業(yè)主和民工認識水平低，常常以政府有關(guān)強制社會保險的文件不是法律為由，拒絕給廣大農(nóng)民購買社會保險。由此可見，要建立我國農(nóng)村社會保障體系，加快社會保障法制建設(shè)非常必要，只有這樣才能使農(nóng)村社會保險工作有法可依。其一是要抓好單項法規(guī)的建設(shè)，如農(nóng)民養(yǎng)老社會保險法、農(nóng)民醫(yī)療社會保險法、農(nóng)村工傷社會保險法、農(nóng)村扶貧與災(zāi)害救濟社會保險法和農(nóng)村殘疾人保險法等等;其二是要抓好地方性法規(guī)的建設(shè)，鼓勵與提倡各地政府根據(jù)本地實際制定具體的保障辦法。

(四)實行“政府定政策，市場化運營”的社會保障保值增值策略。

首先要求政府改變職能，由過去對社會保障基金的籌集、運作、發(fā)放“一手抓”的角色，改變?yōu)椤坝兴鶠?，有所不為”，把角色的定位放在相?yīng)的法規(guī)政策的制定以及對社會保障基金運作的監(jiān)督上來。同時，通過新聞媒體大力宣傳社會保障觀念，引導農(nóng)民投保。其次，實行市場化運營。對籌集上來的社會保障基金可委托給專業(yè)保險公司或投資機構(gòu)來運作，以保證資金的保值增值?！罢ㄕ?，市場化運營”策略在一定程度上保證了社會保障基金的保值增值，但同時也將商業(yè)運作風險引入了社會保障體系。為確保參保人的利益，政府應(yīng)將社會保障基金交由不同的投資機構(gòu)管理。此外，國家還可以適當發(fā)行農(nóng)村社會保障長期債券，以吸收資金。

(作者單位:華中農(nóng)業(yè)大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理專業(yè))

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