成都試驗

7年前，當城鄉差距越拉越大，破除城鄉二元結構呼聲日高時，地處“天府之國”的成都悄悄展開了一場“城鄉一體化”改革。在政府的強力推進下，改革者希望通過土地流轉、農村社會保障、基層治理進而到農村產權等一系列變革試驗，找到一條破除城鄉二元結構，實現農村現代化的普適路徑。如今，回過頭去看，也許在很多人眼里，成都開啟的改革或可等同于當年的小崗村。7年的探索與經驗，或將成為中國農村改革發展歷史上的重要史料。

從“自費”開始

時間回溯到2003年。

成都，跟全國其他大城市一樣，在發展進程中一頭扎進了狹窄的“瓶頸”里。

成都市轄9個區、4個縣級市和6個縣，是典型的大城市帶大郊區。一走出中心城區，便是大片的農村，落差明顯。城市的快速發展，使得原來的城鄉差距變得更大。如何縮小城鄉差距，成為成都市進一步發展必須解決的重大難題。

問題主要集中在農村。據2003年的統計數據，在成都市1029萬人口中，共有農村人口662.75萬人，占成都市總人口數的64.4%。成都耕地面積1.2萬平方公里，如果100萬人去耕種，剛好合適，大家日子都好過，但是卻有660多萬農民，“就是種金子也不能致富。”當時成都的總體狀況是:工業建設“無地可用”、農民進城“無處可去”、規模經營“無地可租”。工業化、城市化發展受到了制約，農村發展緩慢，城鄉經濟社會發展失衡。

“到了房子汽車時代、耐用消費品時代了，三分之二的人口還在農村，現在實際上是面對著一個沒有城市化的工業化所帶來的困境，一個城鄉二元結構帶來的困境。”有關專家這樣評價。

成都該怎么辦?

改變困境，突破“瓶頸”，勢在必行。

于是，地處“天府之國”的成都，悄然展開了一場“城鄉一體化”改革。這是一場沒有上面的明文政策和資金支持，完全由當地政府投資的改革。幾年以后，媒體用“自費試驗”來評價當年成都的舉措。

2003年10月22日下午，雙流縣召開推進城鄉一體化工作現場會，“城鄉一體化”就此正式進入了公眾的視野。

就在這次會議上，“三個集中”被正式確定為推進城鄉一體化的具體辦法:工業向集中發展區集中，走集約、集群發展道路，以工業化作為城鄉發展的基本推動力量，帶動城鎮和二三產業發展，創造轉移農村富余勞動力的條件;農民向城鎮集中，聚集人氣和創造商機，農村富余勞動力向二、三產業轉移，為土地規模經營創造條件;土地向規模經營集中，進一步轉變農業生產方式，推動現代農業發展。雙流、溫江、龍泉驛、都江堰、郫縣、大邑……“三個集中”開始在成都平原遍地開花。

4年“實戰”，到2007年取得鼓舞人心的成績:原來小規模、分散布局的116個工業開發區，調整歸并為20個集中發展區，入駐規模以上企業1105個;共規劃建設600個新型社區，至少27萬農民住進城鎮和農村新型社區;共實施土地規模經營153.8萬畝。

4年“實戰”，651萬“農業戶口”轉為“居民戶口”，“農民”成為“農村居民”。一元化戶口登記，實現公民身份法律意義上的平等。

“管理出城、財政下鄉、保障覆蓋”，政府公共服務職能延伸到農村，城鄉二元管理格局被打破。

以縣城和區域中心鎮為載體，農民向城鎮集中，水、電、氣、通訊、交通等基礎設施同步覆蓋。2006年，成都實現縣縣通高速路、村村通水泥或瀝青路。

成都，靠著“自費試驗”闖出了一條發展新路。

改革的“深水區”

“一年成聚，二年成邑，三年成都。”自古以來，貌似溫潤舒緩的成都一旦進行變革，就從來不缺乏前進的動力、激情和速度。4年多的“自費試驗”，在破解城鄉二元結構、縮小城鄉差距，實現城鄉經濟、社會發展一體化的改革已經取得了諸多成效。2007年6月7日，成都獲得一個新的牌子:“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”。

“成都試驗”就此進入“深水區”。

然而，當時的一組數據卻讓人高興不起來。2003年起，成都為推動城鄉一體化改革，投入“三農”財政資金成倍增加，2003年為10億元，到2007年已達到117億，翻了10倍還多，但是城鄉居民的收入差距卻只由2003年的2.66:1降到2.61:1。改革的初衷就是縮小城鄉差距，為何巨額投入卻收效甚微?

下一步該怎么走?走過近5個年頭，成都的城鄉一體化改革面臨新的困惑。

“說到底還是誰來承擔成本的問題，成都轟轟烈烈干了幾年都沒有解決。”成都的官員們明顯感到，沒有更深層次的統籌配套，改革越推越難。在巨大的成本壓力之下，從2007年開始，成都的改革者開始考慮:農民有沒有資產，農民有沒有承擔這個成本的條件?

答案只有一個:走農村市場化道路，進行農村產權制度改革，這成為新的階段推進“成都試驗”的重頭戲。改革者們試圖通過市場化取向的改革，讓農民腳下的土地從資源變成資本，進而推動各種生產要素流動，為破除城鄉二元結構尋求持續的動力。

2008年春節前后，成都市委召開常委擴大會，專題研討農村產權制度改革，最后形成一致的看法，即農村產權制度改革的核心觀念是:農民自主，還權賦能。

會后，一場以農村土地和房屋確權頒證為核心的，自下而上的農村產權制度改革開始在基層悄然推行。

2008年3月底，都江堰市柳街鎮鶴鳴村的35戶村民拿到了《農村土地承包經營權證》《集體土地使用權證》《房屋所有權證》和《林權證》，這是中國第一撥“四證齊全”的農民。“確權”這個詞，成為當年成都的最熱話題。

在“全域成都”的口號之下，2008年1月1日，成都市委出臺《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》，把改革的重點鎖定在開展農村集體土地和房屋確權登記、創新耕地保護機制、推動土地承包經營流轉、推動農村建設用地使用權流轉和開展農村房屋產權使用權流轉試點等目標上。以此為基礎，經過兩年多努力，到2009年6月，全市農村產權制度改革確權頒證工作全面完成。

僅僅“確權”，沒有流轉和交易，農村的資源同樣是死水一潭。2008年10月13日，全國首家綜合性農村產權交易所在成都誕生。事實上，區縣一級的服務中心早于交易所而成立，并且迅速運轉起來。

土地流轉過后，“地還是那塊地”，但村民的生活開始發生變化。村民家的男勞力開始外出打工，婦女們便開始到公司上班，在自己的土地上打工。

通過之后兩年多的探索實踐，成都初步探索出一條農村市場化改革的道路，建立起了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度，搭建起了推動農村產權流轉的服務平臺。明確了農村產權權屬，農村產權流轉有序推進，讓農民吃了“定心丸”，農民生產積極性高漲，農村經濟發展動力增強。

事實證明，2008年成都的這份“一號文件”的出臺，是全國范圍內農村產權制度改革的破冰之作，實踐證明也是改革成功之作。

與此同時，相配套的村級公共服務和社會管理改革在財政投入上形成了穩定增長的機制，同時也建立了群眾廣泛參與的民主管理機制，做到“有錢辦事”和“民主議事”的有機結合。

為適應因產權制度改革而帶來的農村社會結構和生產關系的深刻變化，成都確定開展新型村級治理機制探索。經過近兩年實踐，構建了村黨組織領導下，以村民自治為核心，各種經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。

前方是什么

成都試驗，埋頭做了幾年。外界用“成都經驗”或者“成都模式”來對其進行總結，一時間，各種評論、新聞調查、專著等不斷涌現，內容都指向了成都的這場影響力可能遍布全國的變革。

成都也有自己的總結，那就是:三個集中、六個一體化、四大基礎工程。

2009年5月，國務院正式批復了《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》，成都市統籌城鄉綜合配套改革駛入快車道。2009年底，成都的發展視野從“全域”拓展到“全球”，成都市委、市政府確立“建設世界現代田園城市”的歷史定位和長遠目標，力爭用30至50年時間，將成都建設成為“自然之美、社會公正、城鄉一體”的世界現代田園城市，這是成都統籌城鄉的未來美好圖景，也是“成都試驗”繼續向縱深發展的更新目標。