統籌城鄉背景下農村土地管理制度改革研究:一個文獻綜述

【摘要】土地作為一種生產要素，只有合理流動、實現土地的優化使用，才能提高效益，并真正體現土地生產要素的性質。而目前，我國農村土地管理制度存在諸多問題，影響了我國農村土地的效益提高和統籌城鄉的發展。近年來，國內許多學者在如何創新我國農村土地管理制度方面進行了大量的研究。總體來看，主要是圍繞農村土地產權歸屬、土地流轉模式、征地補償機制等幾個方面展開。

【關鍵詞】土地管理制度；改革；統籌城鄉發展

一、統籌城鄉發展研究現狀

（一）發展目標

黨的十六大報告指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。黨的十六屆三中全會也將“統籌城鄉發展”放在“五個統籌”的第一位，可見統籌城鄉發展是解決“三農”問題實現城鄉共同繁榮全面建設小康社會的重要舉措。

從宏觀層面有學者指出：城鄉經濟統籌、城鄉社會統籌、城鄉生態統籌城鄉統籌的三大目標。也有學者[1]把改善城鄉結構和功能，協調城鄉利益和利益再分配，實現城鄉生產要素合理配置，城鄉經濟、社會、文化持續協調發展定位統籌城鄉的目標。也有學者認為城鄉協調發展是在保存城市和鄉村鮮明特色的前提下，城鄉經濟高度發展和給人以極大滿足[2]。有學者認為城鄉統籌發展的長遠目標為城鄉地位平等、 城鄉開放互通、 城鄉共同繁榮進步[3]。

有學者[4]提出了統籌城鄉發展是解決當前我國嚴峻的“三農”問題的根本途徑或關鍵點。統籌城鄉發展的目標是解決“三農問題”[5]。而徹底消除現存的城鄉二元結構，實現城鄉一體化，這是統籌城鄉經濟社會發展的目標選擇。城鄉一體化是生產力發展到一定高度的產物，是人類社會的自然歷史過程。

（二）制約因素

統籌城鄉發展，面臨著許多方面的制約因素。許多學者[4]高度重視體制和政策因素對于統籌城鄉發展的作用。加強城鄉統籌，應該考慮農業、農村和農民三個層面。畢紅霞[6]指出統籌城鄉發展的制約性因素有主要表現在：現行財政體制不利于城鄉統籌的發展；現行稅收制度阻礙著城鄉統籌的實施；現行就業制度不能進行城鄉勞動力資源的有效配置。

從制度層面看，主要的制約因素有：“重城輕農”觀念傾向根深蒂固，思想認識不到位；社會經濟管理體制轉變滯后，城鄉交流受到阻礙；勞動力嚴重過剩且素質不高，人口壓力巨大；經濟發展需求資金巨大，農村投資不足問題突出[5]；戶籍制度障礙。勞動就業制度障礙。農地制度障礙。財政支農制度障礙。農村金融制度障礙。產權制度不統一、土地尋租問題突出、城鄉價格制度不同、戶籍制度不統一、就業制度不同、城鄉福利保障和教育制度不同、財稅制度不同。

體制方面的制約因素有：公共服務機制的二元分割[7]；業制度、社會保障制度、戶籍制度；政策性因素的制約：流通政策制定和執行過程中具有城市工業偏向性；財政支農力度相對較小。社會性的制約因素：農村教育文化比較落后；農村醫療衛生設施比較差[8]。

（三）發展現狀及面臨問題

從學者的研究來看，我國當前城鄉統籌發展面臨的問題主要表現在：城鄉社會保障制度發展的差距大；城鄉居民就業制度存在不公平；城鄉文教衛事業的差距甚遠；城鄉居民收入的差距擴大化[9]。而農村文化的整體水平差，文化基礎設施建設薄弱。農民市場觀念落后保守，在與時俱進和創新方面較弱，應對市場的能力也不高，加之市場機制不完善，導致他們在激烈的市場競爭中處于不利地位。這些都加大了城鄉統籌的壓力，阻礙了城鄉統籌的發展[10]。從經濟層面看，城鎮和二、三產業總體規模偏小，經濟實力和城市功能不強。城鄉差距仍然過大，廣大農村資金較為匱乏，投入嚴重不足，城鄉基礎設施建設投入不夠。從社會層面看，社會方面：城鄉不平等的戶籍制度、土地制度、就業政策、社會保障體系；文化方面：農村人口數量龐大，農村文化教育衛生設施及社會事業建設相對仍較薄弱。

（四）體制機制

吳曉東等[11]指出，我國二元社會經濟結構的歷史存在甚久，城鄉之間、工農之間、區域之間的差距巨大， 城鄉間存在著一系列的制度樊籬，要想一夜統籌城鄉制度，徹底消除這種制度的差別是不可能的。要消除二元社會經濟結構的障礙，實現城鄉制度的統籌，必須在制度創新上動腦筋，可以考慮安排大量的過渡性中間制度，逐步實現城鄉制度的一體化。

實施統籌城鄉綜合配套改革，核心在于建立起符合統籌城鄉發展要求的制度體系。當前，全面推進各個領域的體制改革和創新需要解決的三個問題：必須堅持社會主義市場經濟體制，要把土地經營體制創新作為統籌城鄉綜合配套改革的重點和突破口，創新社會保障與動態身份管理相聯系的制度體系，打造和培育統籌城鄉發展新環境[12]。

二、統籌城鄉背景下現行土地管理制度存在的問題

（一）城鄉二元的土地管理制度

任平[13]認為，我國實行土地國家和集體所有制的地政體系，在制度設計上實行農村與城市、農業與工業用地分別管理的模式，沒有形成城鄉統一的土地市場。我國土地管理實行的是用途分類管理，從而人為的使得同一塊土地同時存在兩種報酬。現有的土地管理制度賦予了同一塊土地不同的經濟利益，這種二元化的土地管理制度嚴重制約了城鄉統籌的發展[14]。

現行土地資源管理體制加劇了城鄉二元結構的分化。土地用途轉變的增值收益的流向主要是城市與工業，被征地農民利益嚴重受損，有的因此而陷入貧困[15]。

（二）農村土地的產權混淆不清

我國憲法和土地管理法對農村集體經濟組織法律地位的表述是模糊的，從而導致集體土地所有權的權屬不清、內涵不清，所有權、使用權和承包權相混淆。

梁季陽[15]指出，農村集體土地所有權主體不明確，集體土地所有權歸屬不清，土地的實際使用者，即土地承包經營者，無法保護自身的權利。土地產權關系的不明確，不僅造成耕地保護的困難，也造成農村、農民利益的嚴重流失。而法律界定的不明，也是造成這一問題的主要原因。唐禮彬[16]認為，現行法律規定農村土地所有權屬于集體，禁止農村土地買賣；農民只享有承包經營權，沒有權利買賣承包地，也不得隨意出讓、轉讓或者出租，土地產權的不明直接導致流轉市場無法良好運行。賀大慶[17]也從法律對土地產權的規定缺失分析了土地管理中存在的問題。他認為，農村集體建設用地的流轉從流轉條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系的調整等方面，均缺乏明確的法律法規及政策的規定和指導，這一方面增加了管理的難度，另一方面大量土地流轉私下進行，擾亂了土地市場的正常秩序。

（三）土地流轉市場發展不健全

農村土地流轉除了交易成本過高、缺乏競爭的市場環境、各種權利不能得到法律有效保障外，最重要的是缺乏必要的技術支撐和成熟的土地流轉模式。制約農村土地流轉的因素就是農村集體土地流轉沒有成熟的流轉模式，從而保證農村土地順暢流轉[13]。而從產權來看，現行法律規定農村土地所有權屬于集體，禁止農村土地買賣；農民只享有承包經營權，沒有權利買賣承包地，也不得隨意出讓、轉讓或者出租。因此，土地很難流轉[16]。

（四）耕地保障機制建立不完善

謝圣遠[18]認為，在我國職業身份的界限依然存在，農民不僅僅同職業相關聯，還是一種身份的象征。在現有的土地政策下，對于土地農民只能把它使用于農業，只能得到與農業相連的利益。如果這塊土地轉變為非農用途，得到的利益將歸農民以外的社會群體或個人所有。這種歧視性的征地制度使得農民只能獲得較低的土地收益。從根本上講，耕地保護缺乏制度和市場保障機制，在制度上要設計一種將耕地保護納入政府政績考核的制度，讓地方政府官員意識到保護耕地也是政府的首要責任；同時也應該通過市場的層面，采用經濟手段調動農民耕地保護的積極性，并依此建立一種長效保護機制[13]。

三、統籌城鄉背景下土地管理制度改革方向與路徑

（一）嚴格耕地保護制度

改革和創新農村土地管理制度，構建起耕地保護的長效機制是土地管理制度改革的必備條件。王海權[19]認為，有必要通過健全最嚴格的土地保護制度和最嚴格土地節約制度、劃定永久性基本農田、進一步完善現行糧食直補政策來建立耕地保護長效機制，落實耕地保護共同責任。四川省成都市在統籌城鄉土地管理制度改革的過程中，摸索出了這樣的經驗：設立耕地保護基金，建立耕地保護動力機制。全市設立耕地保護基金，由市、區兩級財政每年從土地出讓收益、新增建設用地土地有償使用費等收入中拿出部分補貼給承擔耕地保護責任的農戶和集體，用于農戶養老保險等。徐紹史[20]認為，應當強化用途管制，進一步落實最嚴格的耕地保護制度；開源節流，健全實施最嚴格的節約用地制度；胡傳景[21]認為應嚴格格各類標準，進一步推進土地節約集約利用，規范農村建設用地管理，盤活農村空閑和閑置土地資源，提高宅基地利用效率

（二）健全土地產權制度

統籌城鄉發展，一定要理順土地所有權和土地經營使用權之間的關系[14]。產權明晰是推進農村土地管理制度改革的基石和基礎。瞿志印等[17]認為，確立農業用地使用權的長期性和物權地位，賦予農村建設用地和城市建設用地同等的權益，實行城鄉統一的土地管理體制。

產權的明晰，是加強土地流轉的前提條件。有學者[22]指出，推進農村集體經營性建設用地流轉，關鍵是要明確使用權流轉的范圍、方式和程序，制定科學合理的收益分配辦法，確保流轉規范有序進行。而通過在法律的框架內允許農民工退讓土地、鼓勵農民工自愿退讓土地、實現農村土地規模化經營、不退讓土地的，允許其以土地入股或轉包、出租經營等幾種形式構建可流轉的農村土地制度[16]。

（三）破除土地產權二元狀態

劉維新[23]指出，要保護農民的耕作利益，要實現城鄉統籌協調發展，就必須實行“兩權歸一”，也就是在土地公有制的背景下，實行土地的全部國有化，讓農民享有土地的永久耕作權和土地產出的收益權，宅基地實行有償流動。瞿志印提出了相近的觀點，將集體土地統一納入國有體系，進行國有化改革道路是我國土地制度改革最切實可行的道路。而郝鳳英[24]提出了具體的措施：取消集體經濟組織形式，將土地全部收歸國有，按照現行法律體系實行土地用途管制，加強城鄉規劃管理，利用土地年度利用計劃統籌城鄉建設用地，賦予農民與城市市民一樣的建設用地用益物權，開放城鄉住宅市場，實行城鄉一體化。

（四）完善土地征地機制

征地制度改革問題是深化統籌城鄉土地管理制度改革的關鍵環節。征地問題的核心是合理確定征地范圍和補償機制。要按照市場化取向和公平效率原則設計改革的框架，逐步縮小征地范圍，補償標準要堅持市場化和民主協商等原則，逐步實現多元補償[22]。

在補償、安置失地農民方面，主要的觀點有：合理提高征地補償標準；及時足額支付對農民的土地補償費、安置補助費等，保證被征地農民的生活水平不因征地而降低[25]；妥善安置被征地農民，解決被征地農民的就業和社會保障問題，保障他們的長遠生計[26]；健全征地程序，維護農村集體的土地所有權和農民的土地承包權[27]；進一步完善耕地保護補償機制，探索建立耕地保護基金的新途徑，擴大耕地保護補償的范圍[28]。

四、對現有土地管理制度改革研究的評述

關于創新土地管理制度，國內研究已對我國農村土地管理制度改革和創新的方法、思路、模式、農民權益保障等進行了比較全面的闡述，為后續研究奠定了基礎。有些觀點很有創見，有些實踐模式正在推廣。

但是，當前關于城鄉統籌背景下農村土地管理制度的改革和創新研究也存在不足和缺憾，主要表現為：一是現有研究對農村土地管理制度改革本身涉及較多，而對統籌城鄉發展和推進城市化的大背景下農民的研究較少；二是現有研究集中于加強土地流轉管理、改革土地征用制度、農民社會保障等方面，缺少土地擔保、抵押、保險、評估、市場化等方面的研究；三是現有研究對被征地農民的補償大多從貨幣補償角度研究，缺乏改革征地補償安置制度的研究；四是在農村土地流轉方面，研究多集中在怎樣合理流轉及收益分配比例上，對集體土地的非公益性占用，農民合法權益如何保障的研究較少。

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作者簡介：

吳幫幫（1986—），男，江西九江人，重慶工商大學區域經濟研究院碩士研究生，研究方向：區域經濟理論與政策。

金菁（1985—），女，江西宜春人，重慶工商大學區域經濟研究院碩士研究生，研究方向：區域商貿與市場。