中國司法改革步入十字路口

根據《報告》，鐵路司法改制還只限于鐵路公安的這點動作，“他們開了個會，安排了考試，鐵路公安也由企業制轉為公務員”。

“司法改革是否在走回頭路?”這是西南政法大學司法研究中心2月1日發布的《中國司法改革年度報告(2009)》(下稱《報告》)要論證的主要問題。《報告》由西南政法大學法學院教授徐昕主持，西南政法大學司法研究中心37名博士、碩士參加。

在法學界熱議司法改革未來走向的當口，《報告》的出臺引發多方關注，而其結論也同樣引人深思。接受《瞭望東方周刊》采訪時，徐昕說，他希望通過這個報告“給大家打打氣”：司法改革趨緩，卻依然在前行；盡管有反復和不足，但朝向法治和司法現代化，卻是大勢所趨。

如果用一句話概括此報告的結論，“司法改革邁向了決定大方向的十字路口”，徐聽說。

法院正在成為“清道夫”

報告啟動前，關于司法改革“有所轉向”的觀點早已產生。中國政法大學教授蔡定劍注意到了這些變化：“司法正規化”逐漸淡化，轉而強調“調解為主”，法官專業化的追求，逐漸被“法官大眾化”的呼聲替代，以前強調法院審判“依法律”，現在則提出要“依民意”。

不久前召開的一次司法改革研討會上，清華大學法學院教授許章潤發言稱：“我有一個擔憂，法院正在成為‘清道夫’，不僅要擔負正常的司法審判工作，還要擔負維穩職責。比如說北京奧運期間，法院就會派人去值班。還有涉法、涉訴信訪案件，最后也要由法院去處理。”

徐昕也發現，法律人開始感慨司法改革在走“回頭路”，但又沒有嚴肅的相關報告能證明這種變化。于是，做一份年度報告，分析總結這些現象及其背后的趨勢，這個念頭在徐昕腦海里產生。

從何處獲取報告所需資料，是完成這份報告要面對的第一大難題。一個辦法是盡量多地獲取來自官方的材料。這些材料多是內部的，部分甚至涉密，但是可信度最高，據此作出的報告也更具權威性。

《報告》的另一位執筆者、西南政法大學司法研究中心博士盧榮榮告訴《瞭望東方周刊》，他們曾征詢過最高人民檢察院司法改革辦，希望獲取相關材料，但大部分請求都被婉拒，“即使給出的一部分，也被叮囑只能看，不能用。”

于是徐昕選擇了第二條路：盡最大努力收集網絡上的資料。這些材料或源于公開報道，或直接源于法院、檢察院工作報告。

“這些材料能反映司法機關已經在做或者正要做的，一定程度上也能保證客觀性。”盧榮榮說。

每隔一段時間，徐昕會組織學生就單項問題開會討論。中國人民大學教授湯唯建、西南政法大學教授龍宗智以及北京大學的教授也經常給整個團隊提供幫助。

鐵路改革沒了下文

《報告》指出了2009年司法改革的不足：絕大部分改革措施只是司法工作機制的調整，甚至只是工作方法的改變，并未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端。

《報告》稱，部分改革如規范涉法涉訴信訪、推進司法廉政建設，只是權宜之計；政法經費保障體制改革，仍困難重重；某些方面，比如審判委員會及案件請示制度的改革，有所倒退，損害了司法的獨立性。

鐵路司法轉制即是一例。2009年7月23日，國家公務員局官方網站上一則工作動態稱：國家公務員局、鐵道部在京聯合召開鐵路公安民警公務員過渡工作會議，對鐵路公安民警公務員過渡工作進行全面部署。

這被視為“終結鐵路司法時代”的信號。不過，這個改革在盧榮榮看來，“已經沒了聲音”。她告訴本刊記者，根據《報告》，鐵路司法改制還只限于鐵路公安的這點動作，“他們開了個會，安排了考試，鐵路公安也由企業制轉為公務員”。

“更為復雜的問題是，人、財、權如何從鐵路系統脫離出來，以前的部門是保持原有建制，還是回歸公檢法?是直屬于中央，還是分歸地方?另外，鐵路法院、檢察院何時改制?這些都還沒有提上日程。”盧榮榮說。

云南“躲貓貓”事件推動的監所體制改革也引起《報告》撰寫人的關注。發生于2009年初的該事件，暴露出監所管理制度混亂、管理人員瀆職甚至縱容培養牢頭獄霸、以權謀私、監管執法不公開、監督流于形式、問責制度缺失等問題。

為此，最高人民檢察院、公安部對全國看守所展開為期5個月的監管執法專項檢查；公安部監所管理局出臺《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規定》，建立收押告知、被監管人員受虐報警和監室巡視監控等制度。

但這些措施在《報告》看來并不足夠。中國政法大學終身教授陳光中告訴本刊記者：“關鍵是看守所應從公安機關分離，歸屬司法行政機關，實行羈偵分離。學界呼吁了很久，有關部門一直不為所動。”

改革看來難以一蹴而就。盧榮榮期待2010年羈偵分離改革能有所突破。《報告》也特意提到，在2009年底，國務院法制辦公布了《拘留所條例(征求意見稿)》，“這是一個信號：根據征求意見稿，拘留所與看守所已有了分離的趨勢。”

“放下法槌、脫下法袍”

2009年，學界爭議較大的是最高法出臺的兩份文件：《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》和《關于進一步加強民意溝通工作的意見》。

意見發布后，各地法院相繼改革。江蘇法院開始強調為當事人提供“一站式”全程訴訟服務；上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地法院則進一步推進“立案信訪窗口”建設。

一些法院走得更遠。陜西隴縣開始推行“一村一法官”的工作機制：在年平均發生糾紛20件以上的村，每村設立一個法務庭，加件以下的村，4至7個村設立一個法務庭，確定一名法官負責聯系指導員。指導員則由駐村法官和民警擔任，“把工作任務和維穩責任落實到村組”。

河南省高級人民法院院長張立勇的言論頗具代表行，他說要“放下法槌、脫下法袍”。“一定要像西方法官那樣戴著頭套，穿著法袍，在高堂上一槌才是好的嗎?”他建議法官改穿制服，“你要穿法袍就和群眾保持距離了。”

觀察家指出，我國司法改革的目標從未像這一段時間里如此明確過：化解矛盾，維護穩定，保持法律效果和社會效果的統一。

這引來學界爭議。中國社會科學院法學研究所教授劉作翔表示，他曾專就此事在陜西省高院談過看法。他認為，現在各地法院院長，尤其是過去曾從事過政治工作的院長，老是把司法、訴訟直接看成是家長里短，看成是婆婆媽媽。

北京大學法學院一位教授不贊同法官與群眾走得太“近”。他認為，為了取得當事人的信任，法官要盡可能避免過于主動地行使權力，只有當事人向法院提起訴訟，法院才能夠受理。中立的司法，更容易服判息爭。

“當事人上訪，指責法官案子判得不對，這讓法官該如何是好?難道說因為怕上訪就可以違法判案?再說，國家成立了信訪部門，不正是為了讓百姓投訴有門嗎?為了減少上訪，甚至為了‘爭創無進京上訪法院’，就一味地和稀泥式調解，勢必導致當事人形成‘會哭的孩子多吃奶’的心態，只要以上訪相要挾，法院就犧牲法律，放棄原則，最終的結局將是一種普遍的無法狀態。”這位教授說。

這些觀點為《報告》所認可：“某些司法理念，比如法院強調‘調解優先’需要糾正，對司法人民性的過度重視，也需要反思。”