土地換戶籍:妥協中變革

當前中國發展的一個重大困境是，城市化進程遭遇了巨大阻力。

表面上城鎮常住人口占總人口比重一年上1個百分點，實際上，大約有1.3億-1.5億的城鎮常住人口是沒有當地城鎮戶籍的進城務工人員。即使將這些人全部計入城鎮人口，城市化率也僅47%，連世界平均水平都不到，更遠落后于中國的工業化水平。

另外，隨著城市化水平的提高，非本地城鎮戶籍人口比重越來越高，在東部城市，外來人口超過本地人口已不是稀罕事。而外來人口卻又無法與城市戶籍人口一樣享受同等城市福利，成為真正的城里人。

一方面是城市化程度不足，另一方面是不同戶籍身份的人之間社會分割。正在中國城市累積起的各種矛盾，使得進一步城市化陷入困境，而“土地換戶籍”或是突破這一困境的可行藥方。

巨大的變革

當前，很多地方將農民集中居住，再將原農民宅基地復耕為農業用地。只要農民集中定居點占地面積小于原農民宅基地的總面積，其差額就形成了“建設用地指標”，可以用于工商業開發和基礎設施建設，且不突破國家對于建設用地指標的總量控制。這種不以改變農民經濟活動和身份為前提的“土地置換”并不是真正的“土地換戶籍”。

我一直強調，“土地換戶籍”應該有兩個前提。一是就業，放棄土地的農民獲得城鎮戶籍，必須以在城鎮地區有就業為前提;二是自愿，任何政府強制性地低補償地征用農民土地的做法應立即停止。

所幸的是，最近在重慶推開的改革方案已包含這兩層意思。該方案還給予非重慶戶籍的打工者在一定年限后獲得重慶城鎮戶籍的可能性，也給予了已經沒有土地但在重慶就業的農民轉市民的可能性。值得肯定的是，是否放棄自己在農村的土地和宅基地，并獲得重慶城市戶籍，選擇權在農民。

更重要的是，“土地換戶籍”的重大創舉是將土地的使用權和所有權相分離，并由此使土地使用權成為可以跨空間再配置的資產。給定現有的法律安排，若直接將土地所有權賦予農民，除非修改法律。很多人說，法律是可以改的，但問題是法律改了，是不是對農民更好?

設想有個在城市打工的農民，他家住在離城市很遠的農村，即使將他家的宅基地所有權界定給他，這個所有權也不值錢。但若將他的宅基地所對應的建設用地指標作為土地使用權界定給他，這個指標的價值卻可以與原宅基地的區位脫離，因為它的價值體現在可被用來將城市近郊的農業用地轉化為建設用地，實現土地的增值收益。

現代經濟學一個遲到卻偉大的認識是，空間對勞動生產率和資源利用效率有決定性作用。而“建設用地指標交易”的重要之處在于，它可以回避法律層面的障礙，解放城市近郊土地的生產力，且使農民宅基地對應的建設用地指標成為有價值的資產，有利于維護農民權益。

必要的妥協

“土地換戶籍”這五個字讓人浮想聯翩，侵權、剝奪、腐敗、貧困……而且常有具體的實例讓人在情感上傾向于否定這場正在涌動的變革。“土地換戶籍”這個詞之所以被妖魔化，是因為它成了地方政府為追求GDP和稅收而圈地、圈錢的代名詞。

最近，在鳳凰衛視的一次辯論里，我提出不能因噎廢食，不能因為一場改革在具體操作環節中出現問題，而讓整場改革夭折。改革是否應該推進，首要標準就是，它是否能增進公共利益，或說“做大蛋糕”。“土地換戶籍”在第一個標準之下無可置疑地必要。

第二標準是利益分配的公平性。在土地換戶籍的改革中，公平的底線是不讓任何人利益受損。更高的要求是，讓處于弱勢的農民得到足夠高的補償。

人們習慣用第二標準上的缺失(特別是個案中的不公平)取代第一標準在全局意義上的進步。我堅持的看法是，給定現有的法律安排，特別是土地所有權的安排，如果說“土地換戶籍”是個妥協，那也是必要的妥協，它的必要之處就在于，它是一場巨大變革的第一步，其意義不亞于當年的家庭聯產承包責任制。

至于這場變革中出現的陰影面，則要在媒體上曝光，要用法律去規范。我們不能為回避矛盾而停滯不前，不能等矛盾轉化為危機，才認識到改革貽誤了時機。

從道義上說，我絕對同意，“應該”給進城打工的農民城鎮戶籍，消除所有與戶籍掛鉤的城鄉間福利差距。我也贊成，給戶籍“應該”不以農民是否放棄在農村的土地使用權為條件，無論是農業用地還是宅基地使用權。但同時我們也要知道，中國的地方公共服務提供主要是由地方財政來支撐，而城市公共服務總盤子的大小主要由當地城鎮戶籍人口的規模決定。

正因如此，才需要讓建設用地指標在空間上再配置，使城市近郊土地產生增值收益，以此作為農民工進城的資金來源。

雙贏的出路

當然，我也一直說，城市人要擺脫外來人口在和自己分“蛋糕”的狹隘思維，認識到城市擴張過程中的規模經濟可進一步增加“蛋糕”的尺寸。

但人們通常沒那么有遠見，在這種情況下，如果不妥協，硬要把“應該怎樣”的問題先講清楚，那么由當前的戶籍制度和社會分割所積累起來的矛盾和困境將越演越烈。既然如此，如果“土地換戶籍”的改革能讓多方利益共贏，為什么不在這一點上尋求突破?“以退為進”還是“清談誤國”，是當下要做的抉擇。

最近幾年，我一直呼吁農業用地跨省(市、區)的“占補平衡”要解禁。在重慶做的“土地換戶籍”的改革本質上是在做市域范圍內的農業用地“占補平衡”，在城市近郊占用農地，在遠郊將宅基地進行復耕整理，保持農業用地總量不變，這樣土地利用效率大大提高，城市產業發展和增加就業可獲得更大空間。重慶改革中出現的建設用地指標空間大挪移所解放的生產力，應被高層決策者看到。

但是，當前中國在城市化進程中出現的困境，根本不是像重慶這樣一個省(市、區)內部的問題。跨省(市、區)的勞動力流動已大規模出現，但這部分外來人口卻被一道玻璃幕墻擋在就業所在地的福利、公共服務和社會保障體系之外。

我一直呼吁，應允許進城農民用家鄉的宅基地對應的建設用地指標，換取他們在就業所在地的戶籍、公共服務和社會保障，讓城市擴張和就業增加的地點一致起來，這才解決中國的大問題。

當前以重慶為代表的市域范圍內的“土地換戶籍”改革為解放思想開了個頭，現在需要的是進一步的突破。

作者為復旦大學教授