政改是反腐治本之路

“執政黨的最大危險是腐敗”，這是當代中國政府和民眾最重要的共識之一。

2010年8月27日，國務院總理溫家寶在全國依法行政工作會議上指出，在和平建設時期，執政黨的最大危險是腐敗，而孳生腐敗的根本原因是權力得不到有效監督和制約。“這個問題解決不好，政權的性質就會改變，就會‘人亡政息’，這是我們面臨的極為嚴峻的重大考驗。”

腐敗是國家公職人員貪污賄賂、徇私舞弊、權錢交易、以權謀私、弄權瀆職、敲詐勒索、鋪張浪費、腐化墮落的總稱。改革開放以來，隨著市場經濟建設的加快，落馬官員的人數、貪腐數額呈逐年增加態勢，腐敗開始成為各方高度重視的社會問題。

早在1997年，中共十五大報告即指出“反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭”。隨著中紀委職權和反腐立法的逐年完善，反腐倡廉的制度建設已達到相當高度。然而，正如中國政法大學終身教授江平指出的，多年來延續的黨內反腐思路過于單一，加之政治體制改革未能與經濟體制改革配套，反腐建設仍任重道遠。

省部級高官腐敗的特征、原因何在?不同的時代背景下，高官貪腐呈現的脈絡走向有何變化?破解腐敗困局，需要哪些方面的制度建設?

戴玉忠，曾任最高人民檢察院反貪總局常務副局長、檢察委員會副部級專職委員、司法體制改革領導小組辦公室主任等職，現為中國人民大學刑事法律科學研究中心主任。其與中國政法大學終身教授江平、中央黨校教授林就反腐之策接受《財經》專訪，合席討論。

高官腐敗特征

高官腐敗呈現群蛀性、長期性等特征，是這個社會階段一定社會結構狀況下的產物

《財經》:近年來，因貪腐落馬的省部級高官呈增多趨勢，他們具有哪些一般規律?應當如何認識這一現象?

江平:對于這些高級官員的腐敗，不能僅僅看他本人貪污、受賄了多少錢，更重要的是看他的家屬子女配偶，是否利用家庭地位在經濟活動中尋租。有的人自己看起來是清廉的，但子女配偶就難說了。

要知道，現在我們看到的省部級貪腐官員基本都是中央紀委調查、查處的，并沒有輿論監督揭發出來的。官員達到一定級別后，查起來非常困難，實際上存在官官相護的現實。對于省部級官員，哪些人不能動，哪些人是應該保護的，這里面有很多復雜原因。所以，基層官員的反腐敗工作很好說，但省部級官員就不那么好查了。現在的體制，也不太允許查下去。

戴玉忠:任何犯罪都是一定社會條件下的產物。當今中國處于社會結構調整、社會管理轉型、社會主義市場經濟建設的過程中，政治建設和政治體制改革的任務還很重，還有不少亟待完善的環節;人們對法治的期望和需求加大，司法體制改革需要進一步深化，民主法制建設與擴大人民民主和經濟發展的要求還不完全適應。

這些社會結構基本特征決定了社會主義初級階段的中國，可能發生權力異化，存在公務性職業風險;特別是高端職位，權力越大，風險則越大。當今中國社會的腐敗，特別是高級官員的腐敗犯罪問題，是這個社會階段一定社會結構狀況下的產物。

林:這些官員具有這樣一些特征:首先，大部分與不法商人有密切的關系，有大款朋友為他們提供物質上的需要，也存在情人問題。

其次，貪腐數字巨大。一半以上的作案時間的跨度都在十年以上，而在這期間他們一直“帶病”得到提拔。通常查處也非常困難，很多通過群眾舉報，不少是通過秘書檢舉。

再次，群蛀現象嚴重。因位高權重，貪腐行為波及面較大，凡是涉及高官案，尤其是領導班子第一把手的問題，一查就能“拔出蘿卜帶出泥”，而且他們的家人往往涉足很深。一個明顯的特點是，這一級別的貪官，大都早將子女送到了境外或海外。從本質上講，這是官員的一種變相的洗錢方式，即通過支付配偶和子女在海外的擔保費、學費、生活費、移民資金的形式將貪腐資金洗白了。

反腐時代變量

腐敗現象隨著計劃經濟向市場經濟的轉型而擴散、加重，黨內相關制度約束亦隨之升級

《財經》:正如溫家寶總理所言，在和平建設時期，執政黨的最大危險是腐敗。改革開放30年間，在不同的時代背景下，高官貪腐呈現的表征也隨之變化。如何認識這個時代的腐敗現象和與之相應的反腐制度建設?

江平:過去30年，政治體制改革和經濟體制改革是不相配套的。在經濟體制改革方面，從計劃經濟逐步轉型為市場經濟，改變了過去所存在的錢權交易的基礎。但是經濟體制改革并沒有一步到位，政治體制改革也并沒有有效啟動，這樣的話，政府仍然在資源分配、市場秩序方面保留了很大的干預和控制能力，有了權錢交易的空間。

在計劃經濟下，看起來腐敗少一些，但是我認為，那時的腐敗是用另外一種形式表現出來的。此外，從歷史的角度來說，上世紀90年代初期，有一段時期聽任了腐敗的泛濫，這是一個很大的問題，給社會釋放了一個不好的信號，似乎反腐敗的聲音少了，得到遏制了，那些利用權力搞腐敗的人更大膽了，造成了在這段時間里腐敗實際上是加劇了。

林:上個世紀八九十年代商品經濟剛剛起步，其間的腐敗行為大都與收受賄賂、審批計劃內的稀有資源或提供方便有關。

90年代后期，隨著市場經濟建設的加快，土地審批開發、房地產建設、銀行貸款、企業涉稅等領域成為人們新的關注點，這些領域的暴利驅使握有重權的高位貪官深陷其中。

隨著時代的發展，中央紀委逐步建立了許多制度，效果還是不錯的。例如，從省部級干部落馬數年度圖來看，2003年-2007年人數為最多(35人)，這與中央加大反腐敗的力度有關。2003年是我國反腐敗斗爭的重大轉折點，當年8月9日《聯合國反腐敗公約》出臺，從此反腐敗成為全世界共同的行動，在我國也不再是一個敏感的地帶。

2004年，中紀委對56個派駐紀檢監察機構實行了統一管理，巡視制度在反腐敗過程中發揮了巨大的作用。比如，原國家藥監局局長鄭筱萸、原天津市檢察院檢察長李寶金、原青島市委書記杜世成，他們落馬都是中央巡視組在巡視過程中發現的。

反腐的規劃性也在增強。2008年，中紀委出臺了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》，從八個方面對未來五年中的黨風廉政建設和反腐敗工作做了原則性的安排。

此外，隨著司法機關一些新的司法解釋出臺，如特定關系人等新型賄賂形式逐漸浮出水面，成為眾矢之的。在這個過程中，立法機關和司法機關對腐敗犯罪尤其是賄賂犯罪的打擊也逐漸加強。

戴玉忠:賄賂犯罪在腐敗犯罪中占有很大的比重，改革開放以來被追究刑事責任的近80位省部級以上高官，85%都有受賄犯罪問題。立法機關為遏制賄賂等腐敗犯罪作出了一系列制度安排，多次對賄賂犯罪刑事制度進行調整。

繼全國人大常委會1982年《關于嚴懲嚴重破壞經濟的罪犯的決定》、1988年《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》之后，1997年3月召開的全國人民代表大會第八屆第五次會議對刑法作了全面修訂，當年10月1日實施。修訂刑法分則單設了“貪污賄賂罪”一章，對賄賂等腐敗犯罪作了進一步規定。總體而言，新刑法突出了職務犯罪主體為國家機關工作人員的規定，提高了起刑點，還規定了斡旋受賄犯罪，并對向單位行賄犯罪作了規定。

2006年6月，全國人大常委會通過的《刑法修正案(六)》第7條，對修訂刑法第163條的規定作了修正，對非國家工作人員受賄犯罪主體擴大了范圍，增加了“其他單位的工作人員”的規定。

2009年2月，全國人大常委會通過了刑法修正案(七)，規定了利用影響力受賄罪。與此同時，對巨額財產來源不明罪的刑期作了新規定，提高了最高法定刑，加大了懲治力度。

政改治本之策

以放開輿論監督、加強司法獨立來重啟政改，建立憲政體制，從源頭上預防和打擊腐敗

《財經》:當今中國的一個共識是，打擊腐敗，需要從制度建設方面入手，經全社會的努力才能成功。包括執政黨、行政機關、司法機關、媒體和公民在內的各方，可以做些什么?應當建立起哪些制度?

戴玉忠:刑法在反腐敗、懲治賄賂犯罪中的作用，雖然不是萬能的，但它很重要。一方面，從賄賂犯罪刑法規范的演變可以看出，國家在不斷地調整賄賂犯罪的規定，與其他犯罪規定相比，賄賂犯罪刑法規范的調整，是最頻繁的。

另一方面，賄賂犯罪又相當嚴重，犯罪數額大，犯罪主體身份高，在一些領域常常出現“前腐后繼”、窩案串案等現象。這就需要我們思考，如何發揮刑法在預防、懲治、遏制賄賂犯罪方面的更大作用，使懲治賄賂犯罪刑法規范進一步滿足反腐的需要。

堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大政治任務。我國將長期處于社會主義初級階段，反腐敗的任務也將是長期的，預防、懲治、遏制腐敗的工作任重道遠。

林:到目前為止，我們還沒有一部反腐敗法。我們需要這樣一部法作一些規定:第一，官員財產申報制度;第二，接收禮品、接收饋贈的底線;第三，官員禁止從事第二職業的規定;第四，官員離任以后進入領域的規定;第五，反腐敗的權威機構及其他們相互的關系;第六，干部每年一度的考核制度;第七，黨政干部的問責制度及其復出的嚴格規定。

其次，“一支筆”現象必須徹底破除，應該加強對領導干部尤其是一把手的監督，并建立會審制。重大項目的投資、重大資金的流向應經過集體討論。會審制必須讓常委班子的每個成員署名，如果最后出了事，應該追究到班子的每一個成員，而不只是一把手。這才有可能使班子成員在決議時敢于投反對票。

同時，發現不了領導干部的腐敗問題，在于巡視和審計范圍不夠。比如對重大項目的審計應該是全過程的審計，而不應只是結尾審計。比如在干部選拔和任用中的提名、討論、最終決定的環節等，都需要建立責任追究制。

江平:在目前情況下，執政黨是不是關注腐敗的原因和如何及時制止腐敗發展的苗頭特別重要。

首先，我覺得，從國家政治體制改革和經濟改革的相互關系來看，我們缺乏輿論監督。這是中國腐敗問題不能解決的最關鍵所在。因此，加強媒體的自由，從而發揮輿論監督的作用，保障中國老百姓的知情權，是下一步應該做的。

其次，應當加強司法機關，包括檢察院和法院的獨立性。我們針對高官的查處完全由中央紀委主導，檢察院很少發揮作用。中央紀委代替了檢察機關，這個在法律上是有問題的。中央紀委也受到限制，讓你查就能查，不讓你查就不能查下去。我們國家老說黨內的腐敗，黨內可以解決。這句話對了一半，如果說黨內的腐敗黨內不想查，那么就查不下去了。是不是決心去查，這個問題很重要。

要根除腐敗，就必須進行政治體制改革，建立憲政體制，使得政府權力民主化，真正做到以民為本，落實選舉權讓老百姓真正當家做主;此外，保護私權，政府不能隨意干預私權。一旦公民權利受到侵犯，應有運行良好的獨立的司法機關為之提供救濟渠道。