社保一卡通內(nèi)涵有多深

文/傅鴻翔

社保一卡通內(nèi)涵有多深

文/傅鴻翔

推行社會(huì)保障卡，其直接意義是方便、快捷、高效，深層意義是社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和現(xiàn)代社會(huì)文明的標(biāo)志，可以融入政府的公共管理功能，降低政府的社會(huì)管理成本，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

全民醫(yī)保制度的實(shí)施、新農(nóng)保試點(diǎn)的啟動(dòng)，標(biāo)志著我國(guó)以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體的社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新階段：實(shí)現(xiàn)了“制度全覆蓋”，并正在向“人員全覆蓋”和合理可及的保障水平邁進(jìn)。然而，我國(guó)的社會(huì)保障卡體系卻沒(méi)有受到相應(yīng)的重視，與制度的發(fā)展不相適應(yīng)，社會(huì)保障缺乏一個(gè)可以融入公民生活的標(biāo)志和載體。

一 社會(huì)保障與社會(huì)保障卡

我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障卡已經(jīng)成為制度發(fā)展的內(nèi)在要求。同時(shí)，社會(huì)保障卡理應(yīng)在政府的社會(huì)管理方面發(fā)揮更大的作用。

1.社會(huì)保障卡是社會(huì)保障制度發(fā)展的產(chǎn)物

社會(huì)保障制度是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物。從1889年德國(guó)俾斯麥政府創(chuàng)建養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，社會(huì)保障制度在工業(yè)化國(guó)家漸次建立，已成為現(xiàn)代社會(huì)文明的標(biāo)志。

美國(guó)在經(jīng)濟(jì)大蕭條之后的1935年通過(guò)社會(huì)安全法案，建立社會(huì)保障制度。1937年，實(shí)行了格式化社會(huì)保險(xiǎn)記錄計(jì)劃，通過(guò)郵政部門(mén)向雇員發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)登記表，登記證號(hào)成為當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障號(hào)，社會(huì)保障卡的雛形由此初現(xiàn)。1961年，社會(huì)保障號(hào)被市民服務(wù)委員會(huì)采納，成為政府雇員的身份識(shí)別號(hào)，1962年作為納稅人編號(hào)。

今天，在發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家，社會(huì)保障卡已經(jīng)深入公民生活的方方面面。同時(shí)，社會(huì)保障卡號(hào)也成為政府進(jìn)行社會(huì)管理的基礎(chǔ)技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障“記錄一生、服務(wù)一生”的功能，成為國(guó)家提供基本福利待遇和公民享受相應(yīng)權(quán)利的標(biāo)志。由此，社會(huì)保障也根植于公民生活。

2.社會(huì)保障制度應(yīng)該統(tǒng)一“卡”的建設(shè)

我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展是與漸進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的。橫向上，不同險(xiǎn)種建立的時(shí)間有先有后，缺乏統(tǒng)籌考慮和相互照應(yīng)；縱向上，同一險(xiǎn)種又分人群在不同時(shí)間建立， 缺乏相互銜接。屬地原則又造成政策的地域差異，社會(huì)保障呈現(xiàn)區(qū)域化的特點(diǎn)，影響了社會(huì)保障關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，也與社會(huì)保障的公平性要求相矛盾。因此，從協(xié)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的運(yùn)行、促進(jìn)社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，應(yīng)該以現(xiàn)有的制度框架為基礎(chǔ)，進(jìn)行政策梳理和管理方式改革，找出各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的共同結(jié)合點(diǎn)。無(wú)疑，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障卡，從參保人員的基礎(chǔ)信息入手建立高效統(tǒng)一的平臺(tái)，是一個(gè)適當(dāng)?shù)倪x擇。

同時(shí)還要看到，復(fù)雜的社會(huì)保障制度安排還造成公眾對(duì)自身權(quán)利的困惑。比如，同樣覆蓋了企業(yè)的五大社會(huì)保險(xiǎn)，參保人數(shù)卻大相徑庭，意味著同一制度安排下的同一人群卻有著不同的社會(huì)保障權(quán)利。給出一張社會(huì)保障卡，讓公民有一個(gè)清晰的保障權(quán)利定義和統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)，將有助于公眾更好地認(rèn)識(shí)和理解社會(huì)保障。

3.社會(huì)保障卡可以附加更加廣泛的社會(huì)管理功能

我國(guó)的公共管理主要依托戶籍制度和身份制度，即戶口本和身份證。隨著城鎮(zhèn)化的加速，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)受到挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為必然，戶籍制度改革勢(shì)在必行。依附于戶籍制度的公共政策，如生育政策、教育政策、土地政策等，面臨新的困難。與戶籍直接關(guān)聯(lián)的身份證，因區(qū)域壁壘與就業(yè)、教育等實(shí)際社會(huì)生活形成沖突，制約了其社會(huì)管理功能的發(fā)揮，流動(dòng)人口管理依然是個(gè)難點(diǎn)。社會(huì)保障卡可以更加真實(shí)地反映個(gè)人的實(shí)際就業(yè)和生活情況，可以與居民身份證以戶籍所在地的管理方式形成互補(bǔ)。社會(huì)保障卡也可以為今后的社會(huì)管理，包括信用管理、公平地獲取公共服務(wù)等方面開(kāi)辟更加廣闊的空間。

以社會(huì)保障為主體功能，逐漸拓展社會(huì)保障卡的其他功能，發(fā)揮屬地化的管理優(yōu)勢(shì)，可以進(jìn)一步提高社會(huì)保障卡的管理效率，降低政府的社會(huì)管理成本。同時(shí)，當(dāng)社會(huì)保障卡成為公民生活的有機(jī)組成部分時(shí)，可以進(jìn)一步提高公民的社會(huì)保障意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。

二 社會(huì)保障卡的實(shí)現(xiàn)環(huán)境和途徑

在制度體系既成，管理運(yùn)行分立，信息平臺(tái)千差萬(wàn)別的情況下，實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障卡，面臨較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋進(jìn)程的加快，“五費(fèi)合征”的推行，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)分別推行省市級(jí)統(tǒng)籌，加快建立醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算機(jī)制等一系列政策措施的實(shí)施，又為社會(huì)保障卡的推行提供了難得的機(jī)遇。在較為復(fù)雜的政策環(huán)境下，有必要梳理社會(huì)保障卡的重點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)途徑。

1.推行統(tǒng)一社會(huì)保障卡的重點(diǎn)

推行社會(huì)保障卡，其實(shí)質(zhì)是建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的參保人員數(shù)據(jù)平臺(tái)，規(guī)范保障體系參保的“入口”及享受待遇的 “出口”，通過(guò)社會(huì)保障卡建設(shè)，梳理社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的共同政策，實(shí)現(xiàn)各險(xiǎn)種及同一險(xiǎn)種不同保障項(xiàng)目間的相互銜接。以此規(guī)范不同人群的保障配置，使得社會(huì)保險(xiǎn)更加規(guī)范、協(xié)調(diào)和有序發(fā)展。因此，就社會(huì)保障卡建設(shè)的基礎(chǔ)層面而言，重點(diǎn)應(yīng)做好以下三個(gè)方面的工作。

一張卡。社會(huì)保障卡從外在特性而言，可以代表各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)履行和合法待遇，社會(huì)保障卡應(yīng)涵蓋所有的社會(huì)保障項(xiàng)目，具有唯一的社會(huì)保障標(biāo)志性。從內(nèi)容而言，社會(huì)保障卡應(yīng)有統(tǒng)一的編碼規(guī)則，適用所有社會(huì)保障項(xiàng)目，并具有個(gè)人唯一性的社會(huì)保障卡號(hào)。從外延而言，需要同步規(guī)范社會(huì)保障卡的延伸功能，如金融功能、制卡及卡讀寫(xiě)器具等，使卡的社會(huì)功能具有多樣性和可拓展性。

一個(gè)中心。數(shù)據(jù)中心是社會(huì)保障卡的基礎(chǔ)平臺(tái)，其作用是登錄各險(xiǎn)種的參保人員信息，其重點(diǎn)在于規(guī)范參保人信息格式，其實(shí)現(xiàn)方式是統(tǒng)一各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保登記及規(guī)范各項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)庫(kù)的接口，實(shí)現(xiàn)最大程度的數(shù)據(jù)共享和資源集約化。通過(guò)數(shù)據(jù)中心的建立，重組社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦流程，優(yōu)化服務(wù)管理，方便單位和參保人員享受社會(huì)保障待遇。

一張網(wǎng)。以數(shù)據(jù)中心為基點(diǎn)，以信息網(wǎng)絡(luò)為紐帶，以險(xiǎn)種業(yè)務(wù)為節(jié)點(diǎn)，建立社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，逐步涵蓋社會(huì)救助等其他社會(huì)保障項(xiàng)目，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通功能的載體。其一卡通功能應(yīng)包括參保、待遇享受和延伸功能三個(gè)方面。從參保方面看，其終點(diǎn)延伸除社會(huì)保險(xiǎn)參保登記部門(mén)外，還應(yīng)延伸到社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納單位、代繳機(jī)構(gòu)和社區(qū)平臺(tái)，使社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)進(jìn)一步下沉。從待遇享受看，以社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)為起點(diǎn)，延伸到業(yè)務(wù)對(duì)口終端，如社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)窗口，金融機(jī)構(gòu)、社區(qū)、醫(yī)院、藥店等。同時(shí)，網(wǎng)格化的管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的數(shù)據(jù)同步交換，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域信息互通。

2.實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通的途徑

實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通，在途徑和步驟上要采取統(tǒng)籌規(guī)劃、突出階段性重點(diǎn)、分步實(shí)施到位的方式，以確保整體布局合理科學(xué)、階段性目標(biāo)明確可行、實(shí)施進(jìn)程平穩(wěn)有序。

社會(huì)保障一卡通首先要進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，綜合考慮社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的需求，避免將來(lái)重復(fù)建設(shè)或系統(tǒng)大規(guī)模改造。重點(diǎn)應(yīng)把握“四個(gè)統(tǒng)一”：一是要統(tǒng)一相關(guān)政策。從各險(xiǎn)種的共同需求出發(fā)，梳理相關(guān)政策，如覆蓋范圍、繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率口徑等，對(duì)必要的政策，如最低繳費(fèi)年限等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。二是統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)人員數(shù)據(jù)庫(kù)及其標(biāo)準(zhǔn)。從統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)入手，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社會(huì)保障卡號(hào)編制規(guī)則和分級(jí)管理權(quán)限劃分，規(guī)范數(shù)據(jù)中心的參數(shù)要求，實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)的統(tǒng)一，使得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)具有通用性和可移植性。三是統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)接口。同步設(shè)計(jì)不同系統(tǒng)終端的數(shù)據(jù)接口，如與不同保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、不同區(qū)域和不同服務(wù)終端的讀寫(xiě)卡具，金融、地稅等不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口等，確保社會(huì)保障卡在社會(huì)保障系統(tǒng)內(nèi)部及外部延伸功能的兼容和可持續(xù)發(fā)展。四是統(tǒng)一社會(huì)保障卡標(biāo)準(zhǔn)及其標(biāo)識(shí)。統(tǒng)一的社會(huì)保障卡外觀和標(biāo)識(shí)，是社會(huì)保障一卡通的重要形象性標(biāo)志，是社會(huì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)趨同的第一印象。規(guī)范社會(huì)保障卡標(biāo)準(zhǔn)則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通的基礎(chǔ)。因此，社會(huì)保障卡需要有統(tǒng)一的外在形象和內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)保障一卡通的實(shí)施，可以采取分類、分步方法。橫向上，依據(jù)國(guó)家及社會(huì)對(duì)社會(huì)保障一卡通要求的緊迫程度不同，可以按險(xiǎn)種分類實(shí)施。國(guó)家和社會(huì)對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)一卡通的要求更為明確和緊迫，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，可以把醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)作為一卡通的突破口先行實(shí)施。縱向上，可以按功能需求分步實(shí)施，首先進(jìn)行共用基礎(chǔ)平臺(tái)的統(tǒng)一規(guī)劃；其次是數(shù)據(jù)中心建設(shè)分步到位，可以抓住推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌的契機(jī)，在統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，建設(shè)市級(jí)數(shù)據(jù)中心，利用養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的推進(jìn)，提高數(shù)據(jù)平臺(tái)層級(jí)，在適當(dāng)時(shí)候建立類似于銀行大機(jī)系統(tǒng)的以省級(jí)為中心、面向全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)中心。同時(shí)，按照成熟一個(gè)推廣一個(gè)的原則，逐步擴(kuò)展到所有社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種和社會(huì)救助，實(shí)現(xiàn)完整意義上的社會(huì)保障一卡通。

三 建設(shè)社會(huì)保障卡的幾點(diǎn)建議

社會(huì)保障卡是一個(gè)基礎(chǔ)性系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)社會(huì)管理工程，在中國(guó)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的過(guò)程中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。因此，社會(huì)保障卡作為社會(huì)保障權(quán)利的標(biāo)志，有助于社會(huì)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種整合，提高管理效率。要用戰(zhàn)略的眼光和社會(huì)保障整體觀念來(lái)謀劃社會(huì)保障卡的功能及其實(shí)現(xiàn)平臺(tái)，夯實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基礎(chǔ)，降低社會(huì)保障管理成本。

1.建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分工協(xié)作相結(jié)合的組織保障機(jī)制

社會(huì)保障卡是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，具有多部門(mén)、多層次協(xié)作和環(huán)節(jié)多、要求高等特點(diǎn)，需要強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以最大程度降低今后重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資的可能性，達(dá)到最大程度的整合和兼容。作為系統(tǒng)性工程，又需要在系統(tǒng)規(guī)劃基礎(chǔ)上分工協(xié)作。在總體規(guī)劃下，分解成若干項(xiàng)目工程，合理安排各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程，設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)責(zé)任主體和參與單位。因此，有必要成立領(lǐng)導(dǎo)小組和按項(xiàng)目分立的工作小組，各司其職，有序推進(jìn)。

2.實(shí)行系統(tǒng)規(guī)劃與重點(diǎn)突破相結(jié)合的工作推進(jìn)機(jī)制

社會(huì)保障卡建設(shè)無(wú)論是險(xiǎn)種需求，還是人、財(cái)、物保障能力，都不可能做到齊頭并進(jìn)、一步到位。因此，系統(tǒng)性和重點(diǎn)突破并舉是一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇，也就是在規(guī)劃上強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，尤其是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、基礎(chǔ)平臺(tái)構(gòu)架、基礎(chǔ)功能安排等要系統(tǒng)考慮，避免返工；在功能實(shí)現(xiàn)上要強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，突出重點(diǎn)，把需求最緊迫的問(wèn)題放在首位，如醫(yī)療保險(xiǎn)一卡通等，抓緊組織實(shí)施，力求在較短的時(shí)間內(nèi)取得實(shí)效，形成拉動(dòng)效應(yīng)。

3.建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)志和現(xiàn)行統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的卡管理機(jī)制

在社會(huì)保障卡建設(shè)中，卡管理是工程的窗口，可以反映社會(huì)保障在社會(huì)管理中的職責(zé)、能力和水平；也是社會(huì)保險(xiǎn)管理層次的動(dòng)態(tài)反映。與現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)管理層次相適應(yīng)，卡管理體系建設(shè)應(yīng)該是以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)、省級(jí)管理為核心、市級(jí)管理為載體，延伸到社區(qū)的管理體系。建立統(tǒng)一的社會(huì)保障卡形象設(shè)計(jì)和基本功能定位，實(shí)行統(tǒng)一的編號(hào)管理和功能實(shí)現(xiàn)方案，建立以市為單位的基礎(chǔ)管理平臺(tái)，并與社區(qū)發(fā)放、回收窗口銜接。

4.建立主體功能和附加公共管理功能相融合的發(fā)展機(jī)制

在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過(guò)程中，社會(huì)保障卡的社會(huì)管理功能空間是目前難以預(yù)測(cè)的。因此，重視社會(huì)保障卡所附加的公共管理功能，并為此做好相應(yīng)的準(zhǔn)備是十分必要的。這樣既有利于社會(huì)保障卡的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也可為現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展作出一份貢獻(xiàn)。

（作者單位：浙江省人力資源和社會(huì)保障廳醫(yī)療保險(xiǎn)處）