“釣魚執法”：和諧社會的不和諧音符

○ 崔先維

“釣魚執法”：和諧社會的不和諧音符

○ 崔先維

社會的和諧穩定是社會發展的基礎，也是社會不斷走向文明進步的標志。在社會主義和諧社會的建設中，政府應該成為社會矛盾的化解者，成為社會弱勢群體利益的捍衛者，成為促進社會和諧有利的助手，而不是社會矛盾的制造者。政府作為社會公共權力的行使者，其行為方式與執法狀況直接影響著社會的穩定與發展。同時，建構社會主義和諧社會的過程也是一個不斷規范政府行為，約束公共權力，防止公共權力濫用的過程。發生在上海的“釣魚執法”事件顯現了我國某些領域公共權力的濫用，反映了在構建社會主義和諧社會中存在的不和諧因素。

一、和諧社會的不和諧音符：“釣魚執法”

“釣魚執法”在歐美國家通常稱為“執法圈套”，最早用于刑事偵查，是對于那些取證困難，并且對于社會危害嚴重的案件所采用的方法。“執法圈套”的實施會受到嚴格的限制。美國法學家波斯納在論述“誘惑偵查”的問題時認為：任何人都不應該成為國家實施其政策和任務的犧牲品，國家無權對由自己制造的罪犯予以處罰；否則，將與國家的司法職能相悖。同樣的道理，行政機關不能為了完成自己的罰款任務去考驗公民的道德，誘惑公民違法進而對自己制造的違法者予以處罰。可是在中國的語境下，執法圈套卻超越了公安機關進行偵查罪犯的范疇，成為政府部門通過公共權力的濫用謀求部門利益、個人利益的手段，成為公共權力對公民權利實施侵害的工具。

行政權力作為公共權力的一種，因其作用社會的普遍性日益受到社會關注。行政權力“是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對社會進行管理的一種能力”[1]。行政權力是政府管理整個社會的權力基礎，如果這種權力沒有能夠很好地作用于社會，沒有維護社會公共利益，而是用于行政部門在“公共利益”的名義下謀取部門利益或者個人利益則會帶來社會公眾的不滿，造成政府與公眾之間關系的緊張。“釣魚執法”雖然只是發生在上海或者其他地區的個案，但是其隱含的問題卻具有普遍意義，那就是本來應該是維護社會正常秩序，維護社會公眾安全與福利的政府部門，即為了追求其自身的利益，不惜損害公眾利益，甚至通過欺騙、誘捕等方式誘導公眾受騙，從而獲取收益。這種行為已經遠遠超越了行政權力的邊界，不僅帶來公民權利的喪失，更是對于政府公信力的挑戰。在構建社會主義和諧社會中，政府理應成為社會和諧的維護者，成為誠實守信、為公眾樹立榜樣的模范，而“釣魚執法”行為卻帶來了社會成員對政府行為正當性的懷疑，這種社會風氣一旦形成極容易產生人與人之間關系的不信任，社會和諧則成為空話。試想一下，當我們面對著懷孕的婦人用熱切的眼神，懇求我們幫助時；當有某位病人急需住院治療時，我們是否都要推敲一下，他們究竟是真的需要幫助還是行政執法人員設計給我們的“鉤子”？

二、“釣魚執法”的表征：公共權力濫用

（一）公共權力濫用帶來政府公信力的降低

政府手中的權力是人民賦予的，然而公共權力自從其產生就面臨著自我膨脹的風險，這種自我膨脹表現形式是以組織化形式出現的，而其往往是以某個職位上的人員作為載體。從上海“釣魚執法”的案件上，我們可以清晰地看到對于行政權力監督機制的缺乏而導致行政權力的濫用。行政作為的過程中存在著亂作為的可能，這種以公共權力為后盾的行為方式，其目的是為了追求部門利益，是為了完成上級行政機關指定的收費指標，而這種指標同本部門人員的福利，領導的升遷密切關聯。在進行收費中存在著濫用行政權力的問題，導致政府的公信力下降。

在社會轉型期，政府同公眾之間的關系也在發生著變化，隨著現代民主、法治意識的增強，公民對于自身權利的捍衛成為現代社會成員應有的訴求，而當這種釣魚執法的情況發生時，公民個人只有拿起法律的武器同國家行政機關進行維權行動，才能夠捍衛自我應有的尊嚴與權利。這種“釣魚執法”產生的最為惡劣的影響是，社會公眾對政府誠信認知的懷疑，對于政府及其公務員行為的反感以及無奈，甚至對這樣的行為感到困惑。因為作為政府部門而言，其行為是代表著公共權力，代表著公共利益，是人民忠實可信的公仆，如果行政機關這種謀取私利的行為使得人民利益受損，那它就不是合格的行政組織。

（二）缺少程序正義的規范帶來行政裁量的隨意性

在我國的法律體系中存在著重視實體法而輕視程序法的狀況，經過社會主義法制的不斷完善，這種情況有所改觀，但是還沒有徹底改變。對于行政執法人員而言，集中地體現在行政自由裁量權過大，行政執法人員掌握的權力缺少程序的約束意味著其行為的合法性不能夠清晰的判斷。“程序一詞，就其涵義分析，當然是指要求行政機關應當、必須、只能如何去作。否則，意味著須由其承擔某種否定性的法律后果。據此推導，法定的行政程序，對于一般行政機關而言，實際上等于是具體化了的或曰操作規程化了的義務”[2]。基層行政執法人員的素質偏低，加之存在著大量的物質金錢的誘惑，使其行為超出程序正義的要求，走向違法的邊緣。以上海孫中界案件為例，好心的18歲司機孫中界順路搭載一名年輕人，在這不到五分鐘的善舉之后，換來的卻是掉進了行政執法機關精心設計好的“釣魚執法”。為了證明其清白，孫中界自斷手指以示清白。此事在網絡、媒體上廣泛傳播，引起了社會的關注，而隱藏的這種“釣鉤執法”利益鏈條也逐步浮出水面。據《廣州日報》2009年10月19日報道，釣魚執法的背后有著巨大的利益鏈條，龐大的處罰金額支撐起了一個畸形的執法平臺。以上海市閔行區交通執法大隊為例，兩年時間處罰5000輛所謂的“黑車”，罰款5000多萬元，巨大的罰款讓許多交通執法部門不擇手段，陷害合法公民于非法的狀態。可以說這種行政執法行為已經嚴重地偏離了社會程序正義的規范，超出了政府的道德底線。政府的行為方式沒有明確的程序性約束，加之對于政府的監督制度不健全，監督的時效性不強，受害的雖然是無辜的公民，但是也對政府的權威、政府行為合法性的質疑。

（三）危害社會和諧，帶來政府與公民關系緊張

和諧社會的建構要求不斷化解社會矛盾，給社會成員的沖突建構一個制度化的平臺，減少社會矛盾對于社會穩定的沖擊。“釣魚執法”行為恰恰帶來的是政府與公民之間關系的緊張。試想一下，善良的公民在受到政府某些部門精心設計的騙局中，采取欺詐性的方式獲取公民的合法收入，而政府卻以此標榜成績。這樣的情況持續下去，肯定帶來社會成員的不滿，而這種不滿還沒有暢通的渠道可以得到有效的救濟，那么社會矛盾的積累很可能造成政府與公民之間更大矛盾的可能。孫中界事件以及張暉案件并非簡單的個案，而是政府行為缺少程序約束、政府的某些部門追求經濟利益的表現。政府作為公共利益的代表者，追求的是社會公共利益，而對于有些政府部門而言，部門利益取代了社會公共利益，從執法理念到具體執法行為，缺少以人為本的價值訴求，利用人民交給的權力謀求私利。這樣不僅帶來了社會矛盾的激化，更帶來了社會成員之間的不信任。試想一下，政府的逐利行為在社會上廣泛傳播，利用欺詐手段獲取非法收益，那么公民也可以利用欺詐手段去獲取他人的收益，這樣整個社會的和諧局面就無法形成，社會的穩定和發展就失去了秩序和誠信，同時也就失去了社會發展的動力。

三、“釣魚執法”的治理：理性回歸公共權力

公共權力是人民賦予政府管理整個社會的權力，公共權力的運用是否正當、合理，不僅是對政府正當性的拷問，也是公民對于自身權利的捍衛。從“釣魚執法”中我們可以清晰地看到，進行社會主義和諧社會的建設，依然任重而道遠。政府采用欺騙的手法誘導普通公眾違法，從而獲取收益，這種行為是一種公共權力的濫用，是對政府公信力的挑戰。因此，政府應當積極吸取經驗教訓，強化依法行政，讓公共權力回歸到合理的軌道上來。

（一）依法約束公共權力，保障社會公正

行政機關要依法行政，按照法律的規定行使行政權力，不僅要目的合法，而且還要手段合法。“在與公民、與社會的關系上，政府行政機關是最直接、最經常的、最廣泛的、最具體的，事實上，公民從生到死的全部生活都與行政部門所提供的服務密切相關”[3]。因為行政部門同公民有著密切的關系，而其行為又具有很大的自由裁量度，往往會造成對公民個人的侵害。行政自由裁量權過大、行政權對于社會的作用普遍性以及行政行為的復雜性導致了行政權力往往超出了立法權力的約束，成為權力濫用的溫床。依法約束行政權力就要按照程序正義的要求，通過在程序上對行政行為進行規范，而對程序的尊重與程序正義的價值訴求應有法律的保障，要改變過去那種行政部門“權大于法”的狀況。對于轉型的中國社會而言，新法與舊法之間、不同的法律之間還存在著不協調的問題，這也在一定程度上給行政部門濫用權力提供了方便。為此，在立法過程中要對此法與彼法之間進行協調，防止不同法律規定之間產生矛盾。

（二）強化社會監督機制的合力

對行政機關的監督由行政機關內部監督、人大的監督、公民個人的監督以及新聞媒體的監督等構成。雖然在在理論上我國監督行政機關的主體最為廣泛、內容也最為全面，但是在實際運行中，各種監督主體對行政機關的監督并沒有真正落實到實處。人大的監督最具有法律效應，人大也是對行政機關最具權威性的監督部門，然而人大由于其人員有限，監督主要停留在政府的預算、政府行政立法等幾個方面，而對于行政機關的日常行為方式則缺少制度性的監督辦法；政府內部的監督往往因同政府執法部門有著千絲萬縷的聯系，而使之流于形式；公民個人的監督往往因為缺少信息以及公民個人受到自身時間等方面的限制而影響力有限；新聞媒體的監督往往是在出現了重大問題之后的監督形式，通過輿論引發公眾的關注來實現監督，具有很強的隨機性與滯后性。為此應該探索形成監督政府部門的合力，形成人大、政府內部、公眾、新聞媒體等多種監督主體的合力，并且要真正發揮社會監督的實際作用。

（三）保障公民維權渠道的暢通

為什么“釣魚執法”造成了普通民眾利益受到政府部門的侵害而不能將其侵害行為終止，反而進一步導致“釣魚執法”形成一個嚴密的組織鏈條，形成一種產業？究其原因，一方面，反映公民個人的維權意識淡漠，當政府部門侵害公民權利，公民大多選擇沉默，而不是拿起法律的武器捍衛自己的權利；另一方面，更為主要的原因是公民缺少暢通、完善的司法救濟機制。因此以個體出現的公民面對具有強大優勢的行政執法人員，弱小的一方往往是公民。在“釣魚執法”中，行政執法部門對于執法方式的“創新”帶來的卻是無辜公民的受害，行政執法部門在行使行政權力、維護社會秩序時不能夠牽扯經濟利益。而打著維護社會秩序、維護社會公共利益進行的獲利活動恰恰違背了公共權力的價值初衷，對公民個人的侵害最終結果還是造成對政府本身的損害。在行政執法問題上應有司法的介入，司法才是公民權利的最后法律屏障。國家應該給公眾的司法救濟提供必要的渠道，使公民在尋求正常的司法渠道而不是采取“自斷手指”的極端行為。

公共權力的理性回歸是公共權力的價值訴求，也是社會和諧的基石，只有政府成為社會公正的維護者，而不是社會公正的踐踏者，其行政行為才具有權威，才能夠有效化解社會矛盾，實現社會的和諧與穩定。

[1][3]張國慶：《公共行政學》，北京大學出版社2007年版，第88、391頁。

[2]崔卓蘭：《論行政權與行政程序法》，《吉林大學學報》1993年第2期。

（作者系吉林大學行政學院博士生）

（責任編輯 崔光勝）

·本欄目策劃人崔光勝·