推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的理性思考

○ 方勇利

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的理性思考

○ 方勇利

城鄉(xiāng)一體化是指在社會(huì)物質(zhì)文明、精神文明與政治文明高度發(fā)展的基礎(chǔ)上，城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村之間的本質(zhì)差別逐漸消失、最終融為一體的狀態(tài)與過(guò)程。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》把加快形成城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化新格局作為根本要求，提出到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的體制機(jī)制。這是黨中央從國(guó)家戰(zhàn)略層面明確提出“城鄉(xiāng)一體化”，具有深遠(yuǎn)的意義。筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化要向縱深發(fā)展必須破除一些原有的觀念，防止搞一刀切和不分重點(diǎn)地均衡用力。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)黨中央提出的建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、“城鄉(xiāng)一體化”的目標(biāo)是一體化而不是“一樣化”

城鄉(xiāng)一體化是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然規(guī)律，是人類(lèi)歷史發(fā)展的必然現(xiàn)象，城鄉(xiāng)一體化理論的范疇涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、文化生活、空間景象等諸方面。社會(huì)學(xué)認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是指相對(duì)發(fā)達(dá)的城市和相對(duì)落后的農(nóng)村打破相互分隔的壁壘，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體；經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益增強(qiáng)的客觀要求，是統(tǒng)一布局城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)交流與協(xié)作，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)力優(yōu)化分工，合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展，以取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益。準(zhǔn)確把握“城鄉(xiāng)一體化”的目標(biāo)要求，有利于城鄉(xiāng)一體化制度的建立，避免走彎路。當(dāng)前，我們推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化主要是從制度、體制范疇的角度來(lái)考慮，是針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)之間的戶(hù)籍、勞動(dòng)用工、社會(huì)福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度不同政策形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)分隔格局而提出來(lái)的，具有中國(guó)特色，其意旨在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革城鄉(xiāng)之間政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的制度隔離，創(chuàng)建城鄉(xiāng)之間政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的融合運(yùn)行機(jī)制。因此，認(rèn)識(shí)和實(shí)踐城鄉(xiāng)一體化，不能忽視下列要素：

一是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是要把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為一個(gè)整體來(lái)考慮，不能人為地提出城鄉(xiāng)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施城鄉(xiāng)兩種政策，搞兩種待遇。這是一個(gè)發(fā)展的基本問(wèn)題。它要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時(shí)，必須堅(jiān)持一體化的原則，從思想上徹底打破城鄉(xiāng)分隔的狀態(tài)。

二是城鄉(xiāng)一體化不是一樣化，其均等原則也不是平均原則。因?yàn)槌青l(xiāng)差別是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，有著十分復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、觀念等因素，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一種歷史階段性表現(xiàn)，要消除這種差別，需要社會(huì)生產(chǎn)力的極大發(fā)展，需要農(nóng)民素質(zhì)與收入的極大提高。這是一個(gè)歷史過(guò)程，需要我們從現(xiàn)在起就盡力采取措施逐步縮小這一差別。

三是一體化發(fā)展要在“發(fā)展”二字上做文章。一體化不能理解為所有地區(qū)與企業(yè)的發(fā)展都是同步的、沒(méi)有差異的。農(nóng)村要發(fā)展，城市也要發(fā)展；農(nóng)業(yè)要發(fā)展，工業(yè)也要發(fā)展。但由于資源、技術(shù)、人才、資金、市場(chǎng)等條件不同，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展是不平衡的，有的快一些，有的慢一些，這是符合客觀發(fā)展規(guī)律的。一體化發(fā)展也不能理解為大家整齊劃一、齊頭并進(jìn)，事實(shí)上，絕對(duì)的平均是不存在的。黨和國(guó)家正是從各地區(qū)特別是城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展不平衡性、條件差異性、資源占有的不均等性出發(fā)，提出了要以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的一系列政策。

二、城鄉(xiāng)一體化的重點(diǎn)是在農(nóng)村建設(shè)好城鎮(zhèn)化

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有340多萬(wàn)個(gè)自然村落，它容納了全國(guó)60%以上的居民。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，生活在自然村的農(nóng)民從農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門(mén)，從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的趨勢(shì)逐漸明顯，步伐也在加快。但以目前我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，在未來(lái)若干年里8億多農(nóng)民不可能都集中到城市，農(nóng)村廣闊的土地仍然是我國(guó)分布最主要的區(qū)域。因此，農(nóng)村走向城鄉(xiāng)一體化的重點(diǎn)是農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。說(shuō)它是重點(diǎn)，是因?yàn)槌擎?zhèn)作為農(nóng)村社區(qū)的中心，它連接城市與鄉(xiāng)村，對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)有很大的影響力，它不僅可以控制城市規(guī)模，緩解人口流動(dòng)對(duì)城市的壓力，而且可以促進(jìn)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的活躍，從根本上改變城鄉(xiāng)分隔的狀況，以及提高農(nóng)村居民的物質(zhì)文化生活水平，同時(shí)能為農(nóng)村逐步走向城鄉(xiāng)一體化提供物質(zhì)和精神保證。所以說(shuō)，發(fā)展小城鎮(zhèn)，加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化，對(duì)于工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合，合理分布城鄉(xiāng)人口，建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，改變城鄉(xiāng)分割的對(duì)立狀態(tài)，最后實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，有著極為重要的意義。

此外，小城鎮(zhèn)還有“聚集效應(yīng)”與“擴(kuò)散效應(yīng)”。它能使農(nóng)村社區(qū)各類(lèi)生產(chǎn)要素和人口向中小城市和小城鎮(zhèn)集聚，使這些城鎮(zhèn)企業(yè)成為一種農(nóng)村勞動(dòng)力的“蓄水庫(kù)”，既吸收農(nóng)村富余勞動(dòng)力，又防止人口盲目流往大城市或特大城市。

三、城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是城鄉(xiāng)制度的一體化

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，要“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度”。這是加快形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局要求的重大舉措，也是貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略方針的具體部署。眾所周知，由于受體制、機(jī)制的約束，城市、農(nóng)村在資源配置和收益分配上體現(xiàn)出不平等性，特別在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，城市聚集了各類(lèi)城鄉(xiāng)資源要素，并取得了較好的收益，而農(nóng)村只是廉價(jià)提供土地、農(nóng)產(chǎn)品和勞動(dòng)力等基礎(chǔ)性資源，大量的收益最終落在了城市，從而導(dǎo)致城市和農(nóng)村發(fā)展不平衡，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分離現(xiàn)象嚴(yán)重，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不對(duì)等交換，城市和農(nóng)村居民享受不同等的待遇，城市與農(nóng)村發(fā)展形成巨大反差，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)特征明顯。從這個(gè)層面上說(shuō)，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化制度有利于從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。具體應(yīng)從如下方面著力：

首先，要從體制、規(guī)劃、政策上著力解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分隔問(wèn)題。目前，農(nóng)村資源開(kāi)發(fā)利用程度低于城市，因而擁有更多具有較高回報(bào)率的投資機(jī)會(huì)。城鄉(xiāng)之間在信息、資本、人才密度方面存在著巨大的落差，一旦打開(kāi)閘門(mén)，就會(huì)形成“瀑布效應(yīng)”。因此，必須盡快推倒設(shè)置在城鄉(xiāng)之間一切阻礙生產(chǎn)力的體制障礙，均衡城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素準(zhǔn)入門(mén)檻，使之在城鄉(xiāng)融合中釋放出發(fā)展的能量和活力。

其次，要著眼于建立城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)統(tǒng)一的制度。我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距更大。目前，農(nóng)村飲水、電力、道路、通信等公共設(shè)施落后，上學(xué)、看病和社會(huì)保障等問(wèn)題突出。各級(jí)政府要著眼于建立城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)統(tǒng)一的制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加大資源整合力度，著力改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施滯后和公共服務(wù)不足的狀況，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。以湖北省鄂州市為例，鄂州是武漢城市圈1+8的城市之一，在建設(shè)城市圈的背景和推力下，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)非常明顯，目前，通村公路的修建，98%的村灣已通公路，自來(lái)水已村村通；99%的鄉(xiāng)村實(shí)行了農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)和大病救助；改灶、改廁、改圈、建沼氣工程已在全市大范圍展開(kāi)。

再次，要著力解決城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度。主要通過(guò)深化改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)，將農(nóng)民就業(yè)納入整個(gè)社會(huì)就業(yè)體系，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系，完善人力資源市場(chǎng)信息發(fā)布制度，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為勞動(dòng)者提供免費(fèi)就業(yè)服務(wù)的責(zé)任；做好農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)工作，增強(qiáng)其外出就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力；加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，進(jìn)一步完善和規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)的服務(wù)與管理，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇；建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度，擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)保障制度的相互銜接。

第四，要著力創(chuàng)建城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化的體制。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分離的戶(hù)籍管理制度，這種制度在農(nóng)產(chǎn)品供給短缺情況下曾起到過(guò)有效的作用，避免過(guò)大量農(nóng)村人口流入城市的盲目性。但隨著農(nóng)產(chǎn)品短缺轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)剩，如果繼續(xù)實(shí)行城鄉(xiāng)分離的戶(hù)籍管理制度，限制城鄉(xiāng)之間人口的流動(dòng)，就顯得非常過(guò)時(shí)了，并已成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙。因此，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，在統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工權(quán)益、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市承載能力等方面逐步放寬中小城市落戶(hù)條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，并將其納入整個(gè)社會(huì)服務(wù)和管理體系，為他們創(chuàng)造良好的工作與生活環(huán)境。

（作者系湖北省鄂州市鄂城區(qū)副區(qū)長(zhǎng)）

（責(zé)任編輯 崔光勝）