論現行《消費者權益保護法》中的若干問題
——基于安徽省馬鞍山市的實證分析

周 偉

(中共馬鞍山市委黨校,安徽馬鞍山243000)

論現行《消費者權益保護法》中的若干問題
——基于安徽省馬鞍山市的實證分析

周 偉

(中共馬鞍山市委黨校,安徽馬鞍山243000)

新形勢下,《消權法》必須與時俱進,不斷修改以適應現實的需求;現行《消權法》在涉及消費者保護的上述重要環節缺漏甚多,尤以服務消費的保護,懲罰性損害賠償界限的確定和爭議解決機制的構建等三個方面問題為甚,急需修改。因此,我們應在認識消費者問題產生的原因,以一地的數據為支撐,從實證的角度分析現行《消權法》在保護消費者權益方面的不足,有針對性地提出解決消費者問題和完善消費者權益保護法的舉措。

服務消費;懲罰性賠償;爭議解決機制

一、引言

“法律是使人們的行為服從規則治理的事業。”[1](P184)我國于1993年制定頒布了《消費者權益保護法》,但在涉及消費者保護的一些重要環節上有許多缺失,有進行修改之必要。筆者認為,現行《消權法》急需解決的問題,有以下幾個方面。

一、現行《消費者權益保護法》對服務消費保護的缺位

(一)服務消費投訴激增

消費分為商品消費和服務消費兩類。服務消費是人們為了滿足某種需要而有目的地消耗服務產品的行為。廣義的服務消費包括生產服務消費和生活服務消費兩大部分,而狹義的服務消費僅指生活服務消費。根據最新的統計數據,我國人均年收入接近3000美元,服務消費已大大超過了實物消費的增長速度,我國已經由實物消費為主向以服務消費為主的轉型時期。目前服務消費的類型主要有:居住消費、交通消費、通信網絡消費、教育消費、旅游消費、文娛消費、健康消費等等。

表一 2010年前三季度馬鞍山市消費者投訴案件投訴商品類別分類

從上表中,可發現2010年前三季度馬鞍山市消費者對服務消費的投訴一直處于高位運行,經過調研,發現服務消費領域目前存在的問題主要有:

1.經營者超范圍經營現象嚴重。如在美容美發行業中,無證無照經營或超范圍經營醫療美容業務;經營場所無衛生許可證、從業人員無資質證書。

2.虛假宣傳仍比較普遍。在許多服務消費領域,商家經常以虛假的折扣價、優惠價吸引消費者,或在店堂廣告及櫥窗招貼中利用虛假信息欺騙消費者。

3.在服務消費中所用產品質量問題嚴重(見表2)。此現象發生在美容、修理、餐飲等多個行業中,尤以美容美發行業為甚。

表二 2010年前三季度馬鞍山市消費者投訴案件性質分類

4.約定消費陷阱多。服務消費領域普遍存在著推銷帶有集資性質的會員卡、預付消費卡或者對消費額度大的回贈優惠券等情況,而當消費者使用上述消費卡和優惠券時,經營者往往設置許多不合理條款,免除自己的義務或增加消費者的責任,更有甚者,會發生攜卷消費者的預付款逃跑的事件。

產生上述問題的原因是多方面的,固然有服務行業自律性不強,信用缺失,以及服務行業從業人員流動性較大且普遍素質較低,違法成本小而獲利大等原因存在,但更重要的原因是相關法律處于空白,對消費者權利保護缺位。

(二)完善《消費者權益保護法》中對服務消費保護的規定

現行《消權法》雖在條款中提及了對于接受服務消費的消費者權益的保護,但由于沒有相關細則規定,而顯得更象是一條宣言而缺乏可操作性。國家有關部門和一些地方,為順應社會發展的需求,也相繼頒布了一些法規、意見、通知,以對服務消費加以規制,如衛生部為規范醫療美容行業制定的《醫療美容服務管理辦法》,深圳市為規范家政行業而制定的《家庭服務消費行為規范要求》等等。[2]但由于這些部門及地方性法規的效力受行業及地區限制,難以發揮更大的作用。所以在服務消費領域需要一部全國范圍內、各服務行業都適用的法律法規出臺。

為此,筆者認為,應對現行的《消權法》進行修改,設專章或留出一定篇幅,增設對服務消費保護的條款。統一標準和一般保護原則,對服務消費的種類、權利義務的分配加以明晰,著重要對保護服務消費者的隱私權、明確服務消費主體的民事責任以及有關接受服務消費的消費者精神損害賠償的制度的建立等方面進行規定,填補現有法律的空白。

二、現行《消費者權益保護法》對損害賠償的保護功效不夠

(一)損害賠償的數額低

現行《消權法》第49條規定:“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的,應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍。”由此,確定了懲罰性的賠償制度,通過設定懲罰性的賠償規則,一方面降低了消費者維權成本,激勵消費者在權益被侵害時積極維權;另一方面,增加了商家的違法成本,降低商家侵害消費者權益的利益沖動,從而在消費者和商家的不斷博弈中,減少侵害消費者權益事件的發生。然而事實上,懲罰性賠償法律制度在我國實踐中并沒有起到很好的保護消費者利益的作用。通過對實際情況的調查發現,由于最高兩倍賠償的上限限制,小額的侵害消費者權益事件,消費者并不會去維權,往往選擇沉默和忍受。現行的懲罰性賠償規則并不能降低商家的侵權沖動,亦不能激勵消費者積極維權,該規則的目的完全落空。以安徽省馬鞍山市為例(見表二),可發現平均案件的賠償金額僅在四、五百元左右,相對于消費者維權所花費的時間、金錢、肉體、精神的成本而言,顯然獲得的補償過低;而且大多數消費者表示,維權只是為了尋求精神上的安慰,而非獲得經濟補償。維權效率的低下,使大多數消費者在遇到小事件侵權時不愿意維權,法律對于消費者權益的保護力度不夠,懲罰力度弱,從而放縱了侵權行為。

表三 2010年前三季度我市處理投訴案件和挽回金額關系

(二)完善懲罰性賠償制度

懲罰性賠償,也稱懲罰性損害賠償,是指在民事損害賠償中,惡意加害人除了要賠償受害人的實際損失外,法律還強制惡意加害人增加賠償受害人的損失。現行《消權法》確定的懲罰性賠償制度在適用方面缺陷明顯,主要表現在以下三個方面:

第一,《消法》第49條適用范圍狹窄。雙倍賠償制度只適用于故意的欺詐行為,惡意的不作為、重大過失、極端輕視他人權利的行為都不適用。在實踐中,要消費者證明經營者主觀上有欺詐的故意,是非常困難的。

第二,懲罰力度不夠。雙倍賠償條款雖然在性質上屬于懲罰性損害賠償責任,但是它的懲罰力度并不像西方國家那樣大,僅僅只是雙倍懲罰。這種輕微的懲罰力度往往并不能從根本上打擊侵權經營者的經濟基礎,反而增加了他們躲避處罰和違法獲利的預期。

第三,沒有關于精神損害賠償的規定。損害包括對物質和精神損害,由于對消費者精神損害賠償具有懲罰和補償的雙重功能,因此有必要依法加強對經營者的懲罰作用和對消費者及近親屬的精神撫慰作用。而現行《消權法》對精神損害的規定含混而模糊,因此在《消費者權益保護法》修改中增加關于精神損害賠償的相關規定就顯得十分急迫和必要。

為此,我國應從以下幾方面對現行的《消法》第49條的懲罰性賠償規則進行修改:

第一,擴大《消法》第49條的適用范圍。在適用的條件上,不僅可以適用于故意的欺詐行為,而且可以適用于惡意的不作為、重大過失、極端輕視他人權利的行為。這樣規定,可以使經營者對消費者的人身、財產安全盡最大程度的注意義務。如果經營者對消費者人身、財產安全極端輕視或對造成損害有重大過失,就可以對經營者處以懲罰性賠償金,這將對消費者提供更周到細致的保護。

第二,取消賠償的確定倍數,確定懲罰應考慮的因素。實際交易標的額與消費者受到的損害并不必然成正比,因此適用懲罰性賠償時,不規定具體的比例或倍數,代之以數額待定的懲罰性賠償制度。在原告提出賠償請求時,賠償數額由法官對每一具體案件進行個案分析后,自由裁量而定。

第三,明確精神損害賠償。精神損害賠償的實質是指在實際損害賠償金的基礎上,判令侵權人支付高于受害人實際損失的賠償金,它強調的是將制裁侵權行為人與消費者獲得實際補償結合起來。在修訂《消權法》時應吸納各省、市對消費者傾斜的地方性法規的合理部分,對精神損害賠償視不同情況加以綜合考量確定。

三、現行《消費者權益保護法》對于設立的爭議解決機制存在缺陷

(一)非訴爭議解決機制的缺陷

依照《消法》規定,消費者在發生糾紛后可以選擇五種途徑,即和解、調解、申訴、仲裁、訴訟。仲裁和訴訟的方式除非遇到重大消費侵權事件,否則通常由于其維權成本較高而極少使用。消費者最常用的糾紛解決方式是前三種,即和解、調解、申訴。但這三種糾紛解決方式,作用有限,存在明顯不足,分析如下:

1.和解手段難以實現

和解是一種非常好的解決消費糾紛的手段,但其建立的基礎是經營者和消費者高度自覺的基礎之上,對經營者的道德標準要求甚高。經營者侵害消費者的合法權益,主觀上無論是出于故意還是過失,都很難再要求其以高度自覺和負責的態度去主動與消費者和解。所以,和解只是一種理想化的解決問題的方式,應用效率十分低下。

2.消費者協會調解方式功能弱化

消費者協會是依法成立的保護消費者合法權益的社會團體,它的存在對消費者的維權發揮了一定的作用。根據《消權法》第32條,消費者協會的職能主要是提供信息和咨詢、調查、調解和批評監督。根據對馬鞍山市的調查發現,咨詢和調解時當前消費者協會最主要的工作手段。而且由于消協不斷地大力宣傳,廣大消費者的維權保護意識明顯提高,近三年,消協接受的投訴案件明顯減少(見表三)。

表四 馬鞍山市近三年消協受理投訴案件數

但消協的調解職能,卻由于缺乏法律的強制性而導致其效用很低。主要問題體現在兩個方面:

一是消協法律地位定位模糊。現行的《消權法》第31條規定:“消費者協會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會團體。”該“社會團體”的規定非常模糊,不知消協到底是官方組織或民間組織。法律地位的模糊導致其立場的不確定,其效用自然下降。

二是手段缺乏強制性。如消協調解書不具有法律強制執行力,消協調解往往表面成功率高,而實際履約率低;又如消協職能不健全,法律沒有賦予其代表消費者進行訴訟的職能,消協沒有訴權導致其在調解糾紛中作用有限。

3.行政部門申訴方式程序復雜

作為解決消費者糾紛調解的申訴,是指消費者在消費過程中,其合法權益受到侵害時,就有關事實以口頭或書面形式向有關行政機關反映情況,請求解決糾紛,維護自身合法權益并處理經營者的違法行為的過程。國家行政權力的介入,可以使糾紛得到快速解決,效率高、力度強。但在法律的適用中卻出現了如下問題:

第一,行政申訴主體多元化。在我國,對消費者權益的行政保護,已逐步形成了以工商管理部門為主,質檢、食品安全、衛生、價格等部門各司其職、相互配合的構架;但是各部門之間分工不明確,有時出現踢皮球現象,導致消費者申訴無門;

第二,申訴機制存在重大缺陷。行政管理機關對消費申訴處理的主要方式有行政處罰與調解兩類,前者盡管懲戒了非法的經營者,但處罰并不能使消費者獲得完全的賠償救濟,消費者在此情境下并不能獲得補償;后者是爭議解決的方式之一,但調解的性質決定了它解決消費糾紛的力度是有限的,行政機關的調解只是行政調解,沒有終局的決定權,亦沒有強制執行力。《消權法》也沒有賦予行政管理對消費糾紛進行行政裁決的權力。

(二)構建新的爭議解決機制

1.取消和解的規定。現行《消權法》將和解作為糾紛的解決方式之一,但由于現實功效有限,使該種方式形同虛設,宜將其從法律中刪除。而且,和解乃經營者與消費者雙方合意的解決方式,只要雙方意思表示一致即發生法律效力,無需以法條的方式再加以確定,法條的規定實乃多此一舉。

2.強化調解方式。調解是具有中國特色的糾紛解決方式,亦被稱為“東方經驗”。針對目前消協調解方式中的問題,宜從兩方面解決:

第一,必須先明確消協的法律地位。“政府權力的下放,管理重心的轉移,利益結構的分化以及政治生活領域與社會生活領域的分離,喚起了民眾參與公共生活的自覺主動性,提高了民眾自我服務與自我管理的意識”。[3](P47)實踐中,消協是工商局下屬的一個部門,其人員和經費均來自政府,所以當下消協是一個官方組織。消協的官方色彩抑制了自治性要素,天生的畸形導致了消協自身定位的混亂,從而無法充分發揮該組織的功能。所以《消權法》應修改有關消協的條款,明確其法律定位或增設第三方組織以替代消協目前的職能,如梁慧星先生就建議設立一個負責消費者投訴、產品檢驗、消費者教育及信息處理的中介機構,可稱之為“消費者生活中心”。[4]

第二,法律的進一步授權。《消權法》應賦予消協更大的權利,如代表消費者起訴的權利,同時法律應賦予消協的調解書以法律強制的效力,以提高消協調解結案后的履約率。

3.強化行政執法。行政執法具有積極主動、程序簡便和效率高等優點,使之成為當今世界消費者權益保護的一個明顯加強趨勢,我國《消費者權益保護法》在行政保護的規定上還缺乏力度。對于我國在消費者權益保護執法方面存在的不足,可以通過以下幾個方面進行完善:

第一,理順各行政部門的關系。由于多個部門都可以接受消費者的投訴,所以宜在《消權法》修改時,明確某一個部門為授權部門,接受投訴,對消費糾紛案件進行處罰;至于各行政部門之間關系的協調,交由其行政部門之間內部去處理,不能因各部門之間協調不夠而導致消費者合法權益無法及時得到保護,從而放縱了侵權行為。

第二,構建綜合行政監管機制。現行《消費者權益保護法》雖有對消費者權益進行行政保護的規定,但現行規定籠統、模糊,不夠細化,所以宜在《消權法》修改時增加相關規定:如明確消費者保護主管部門的消保規則制定權;根據消費者爭議面廣量大、小額爭議多等特點,賦予消費者保護主管部門對消費者權益爭議的裁決權,以提高解決效率;加強消費者保護主管部門的行政執法手段,拓寬對侵犯消費者權益行為的行政處罰范圍等等。

[1]〔美〕博登海默.法理學法律哲學與法律方法[M].鄧正來,譯.北京:中國政法大學出版社,1998.

[2]韋冉,陳德敏.論服務消費與我國消費者權益保護法的完善[J].河北法學.2005,(4).

[3]詹國彬,王雁紅著.第三部門經營機制研究.[M].西安:陜西人民出版社,2007.

[4]梁慧星.消費者法及其完善[J].工商行政管理.2000,(21).

[5]〔美〕理查德·A·波斯納.法律的經濟分析[M].蔣兆康,譯.北京:中國大百科全書出版社,2003.

周偉(1978-),男,法學碩士,中共馬鞍山市委黨校講師,主要從事法學理論研究。