對建立生態補償法律機制的再思考

摘要：生態補償是指生態系統服務功能的受益者向生態系統服務功能的提供者支付費用的機制，其理論依據主要有自然資本論、外部性理論、公共物品理論等。生態補償的主體是依法有進行生態補償的權利能力或負有生態補償職責的國家、國家機關、法入、其他社會組織以及自然人。生態補償的客體包括自然資源、生態環境和主體所從事的各種保護生態環境、自然資源的行為。生態補償方式主要有公共財政補償方式和市場機制補償方式。生態補償標準主要涉及生態補償客體的自然資本、生態服務功能價值以及環境治理或生態恢復成本。

關鍵詞：生態補償；自然資本；生態足跡；生態系統服務；生態認證

中圖分類號：D922.601

文獻標識碼：A

文章編號：1671-0169(2010)05-0028-08

2010年4月26日，國家發改委牽頭啟動《生態補償條例》的起草，這意味著我國生態補償制度在經歷了漫長的討論與摸索之后進入到立法準備階段。由于多年來的持續關注，筆者借此機會重新對這一課題的重大基本問題進行探討，期待引起共鳴。

一、生態補償概念的緣起、內涵和理論依據

1997年Robeft Costanza等人在《自然》(Nature)雜志上發表了《世界生態系統服務價值和自然資本》(The Value of the Worlds Ecosys-tern Services and Natural Capital)一文，首次系統地對全球生態系統服務與自然資本的價值進行研究，測算出全球生態系統服務功能每年的總價值為16～54萬億美元，平均為33萬億美元，是1997年全球GNP的l_8倍。2005年3月30日，聯合國《千年生態系統評估報告》(MA，2005)正式發布，該報告對“生態系統服務功能”給予了極大的關注，提出生態系統服務功能是指人類從生態系統中所獲得的效益，生態系統為人類提供各種效益，主要包括供給功能、調節功能、文化功能以及支持功能(如表1所示)。Costanza和聯合國《千年生態系統評估報告》(MA，2005)的研究對生態補償制度的研究起到了劃時代的作用。這些研究成果表明生態系統可以對人類的福祉產生重要影響。《千年生態系統評估報告》認為生態系統和生物多樣性具有內在價值，因此，人類在進行管理決策時，既要考慮人類自身的利益，也要考慮生態系統的內在價值。生態系統服務(Ecosystem Serv-ices)是指人類直接或間接從生態系統得到的利益，主要包括生態系統向經濟社會系統輸入有用的物質和能量、接受和轉化來自經濟社會系統的廢棄物，以及直接向人類社會成員提供各種服務，如提供清潔空氣、清潔水等自然資源以及旅游、休閑、娛樂、審美、科學研究，等等。十余年來，生態系統服務(Ecosystem Services)這一自然科學概念已在全球范圍內引起各國學者的廣泛關注。國際、國內圍繞各種“生態系統服務”功能進行了多種形式的生態系統服務(以下簡稱“生態補償”)功能的補償政策與制度創新。

目前，學界對“生態補償”一詞尚未形成一致的見解。英語國家通常是用“生態系統服務付費”(PES，Payment for Ecosystem Services；PEB，Pay-ment for Ecosystem Benefit)這一術語，意即生態系統服務付費。中國國內的學者分別從法學、經濟學、環境科學以及實務界的不同視角和層面來揭示生態補償的內涵。王金南教授等人認為，在中國的生態環境保護管理中，生態補償至少具有四個層面上的含義：一、對生態環境本身的補償；二、生態環境補償費的概念，將經濟活動的外部成本內部化；三、對個人或區域保護生態環境或放棄發展機會的行為予以補償；四、對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入等。毛顯強博士等認為：生態補償是指通過對損害(或保護)環境資源的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而刺激損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護資源的目的。

生態補償機制是自然資源有償使用制度的重要內容之一。所謂自然資源有償使用制度，是指自然資源使用人或生態受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權人或對生態保護付出代價者支付相應費用的法律制度。這一概念包括兩層含義：一是自然資源作為資源性資產，具有經濟價值和生態價值，使用權人向其所有權人支付一定的費用，這是所有權人實現其經濟利益的方式；二是對生態環境保護做出貢獻并付出代價者理應得到相應的經濟補償，而生態受益人也不能免費使用改善了的生態環境，應當對其進行補償，因為，生態功能是具有價值的。為了理解上的準確和敘述上的方便，筆者采用狹義的生態補償概念，即：所謂生態補償，是指生態系統服務功能的受益者向生態系統服務功能的提供者支付費用。這與目前國際上通用的生態補償涵義是一致的，便于國際學術交流。

一般而論，生態補償機制的理論依據主要有自然資本論、外部性理論、公共物品理論等。

自然資本論主張在傳統的人造資本、金融資本、人力資本之外，還存在著第四種形式的資本，即自然資本，它是由自然資源、生命系統和生態構成的。世界銀行界定的自然資本要素包括土地、水、森林、石油、煤、金屬與非金屬礦產等，但這些只是自然生態系統為人類提供服務的一部分。

外部性理論(Externality)是環境經濟學的基礎，也是生態系統服務功能補償制度的理論支柱。外部性理論經過馬歇爾(A·Marshall，1890)和福利經濟學(The Economics of Welfare)的創始人庇古(A·C·Pigou，1920)等經濟學家的發展，已經成為一個被廣為接受的理論。外部性可分為正外部性(外部經濟性)與負外部性(外部不經濟性)兩種。正外部性是指某一經濟主體的生產或消費活動對其他經濟主體產生正的效益而沒有得到后者的補償。如果說環境污染是一種負的外部性的話，那么生態補償則屬于正的外部性。各國的環境資源法律對解決經濟主體的活動所產生的外部不經濟性問題上，已有成熟的經驗和較為完善的制度。在世界范圍內，環境資源法上已經確立了污染者付費的原則(PPP，Polluters Pay Principle)，中國環境法上也確立了此項原則。這一原則主要目的在于將環境污染所產生的外部不經濟性內部化。然而，在經濟主體的行為所產生的正外部性方面，各國的理論與實踐都大大滯后于前者。生態系統服務功能所產生的溢出效益同樣需要運用外部性理論來提供政策和制度依據，既可以對生態系統服務功能的受益者征收稅費的方式，也可以運用市場手段來調整生態系統服務的提供者與受益者之間的利益關系。

公共物品(Public Goods)理論是生態補償機制的又一理論依據。公共物品是與私人物品相對的

術語，是指這樣一類商品：“將該商品的效用擴展于他人的成本為零，因而也無法排除他人共享。”公共物品有兩個基本特征：非競爭性(Non-rivalrousness)和非排他性(non-exclud-ability)。自然資源、環境及其所提供的生態系統服務功能具有公共物品(Public Goods)屬性或準公共物品(Quasi-public Goods)屬性，存在著供給不足、過度使用、擁擠和搭便車現象，不可避免地產生加勒特·哈丁所描述的“公有地的悲劇”(Tragedy of the Commons)，必須通過相應的制度安排，來調整生態系統服務功能的提供者與受益者之間的利益關系。

二、生態補償的主體、客體和范圍

(一)生態補償的主體

生態補償法律關系的主體是指依照法律的規定有進行生態補償的權利能力或負有生態補償職責的國家、國家機關、法人(Legal Person)、其他社會組織以及自然人。

1.國家和國家機關。一個主權國家是該國對外、對內一系列環境資源保護、生態補償法律關系的主體。國家作為生態補償法律關系主體的典型例子是《京都協議書》所規定的清潔發展機制(CDM，Clean Development Mechanism)項目下的造林與再造林。《京都協議書》允許發達國家通過其在發展中國家實施削減溫室氣體的項目或增加碳貯存指標(碳匯)，如造林或再造林，而獲得溫室氣體減排指標，用于履行其在《京都協定書》上承諾的減排額。因此，發展中國家可以從造林與再造林項目中所獲得的碳匯(森林的眾多生態服務功能之一)出售給發達國家，獲得經濟補償。

政府在生態補償中作為最常見也是最主要的一類補償主體，起著極其重要的作用。生態補償往往延續時間長、耗資大，政府具有組織人力、資金和技術等優勢，政府主要從提供公共產品和服務的角度出發實施補償，實質是依靠國家掌握的強制力依法對生態環境和自然資源的利益收入進行再分配，間接出面干預市場經濟活動的行為，重在維護社會公平，實現社會經濟的可持續發展。政府作為一類補償主體又可以按級別分為中央政府補償主體和地方政府補償主體，中央政府主要負責全國性的具有全局意義的補償，如：全國性的重要生態功能區保護——三江源自然保護區，全國性的大型生態環境工程建設——退耕還林工程，大型生態環境修復工程——淮河流域的水污染治理。地方政府主要是對轄區范圍內或由于中央政府和地方政府的分工而進行的有關相對較小的生態功能區的保護、生態環境修復和生態環境污染治理等補償活動。

2.法人和其他社會組織。在生態補償法律關系中，企業法人是常見的補償主體之一。企業作為生態補償的主體，是因為企業從事生產經營活動幾乎都要涉及自然資源的利用和實施有害于生態環境的行為，它們是導致生態環境問題的主要責任者。由企業向自然資源的所有者或生態系統服務功能的提供者支付相應的費用，避免企業把本應由自己承擔的污染成本轉嫁給社會，從而實現企業外部不經濟性的內部化。補償費用為企業收入的一部分，最終納入企業的生產成本核算，也是國家生態補償基金的主要來源。

其他社會組織，主要指非營利性組織，是一些社會成員出于自身的政治目的、宗教信仰、個人倫理道德或對于環境資源保護等公益事業的關心而自發組織起來的社會團體，如各種非政府組織(NGOs)的環保團體。這些社會團體的經費來源主要是自籌和募捐所得，可以作為生態補償法律關系的一般主體。在市場經濟國家，非政府環保組織往往通過購買綠色電力或其他帶有綠色標識的能源、產品，以對那些環境友好型的企業或行業給予生態補償。

3.自然人。自然人包括我國公民、居住在我國的外國人和無國籍人。公民從事植樹造林或退耕還林、退牧還草等改善生態環境，從而成為生態服務功能的提供者，國家或生態服務受益者應對其進行補償。

(二)生態補償的客體

生態補償法律關系的客體是法律關系主體的權利和義務所指向的共同對象，又稱權利客體和義務客體。張文顯教授認為，法律關系客體具有以下共同的特征：一、它必須是對主體的“有用之物”，而且圍繞著、針對著它可能發生利益沖突，因此需要對之做出利益界定，即其權利和義務的分界，明確其所屬所歸。二、它必須是人類能夠控制或部分控制的“為我之物”。只有人類能夠控制的東西才適宜由法律調整，才可以成為主體的權利和義務作用的對象。三、它必須是獨立于主體(在認識上可以與主體分離)的“自在之物”。這一精辟的論述對生態補償法律關系客體的界定具有重要的指導意義。生態補償法律關系的客體是指生態補償法律關系主體的權利和義務所指向的共同對象，即生態補償權利客體和義務客體。生態補償法律關系的客體可以劃分為兩類：一是物，主要有自然資源和生態環境。二是行為，即主體所從事的各種保護生態環境、自然資源的行為，如植樹造林、自然保護區的養護與建設，等等。

(三)生態補償的受償主體

生態補償的受償主體(生態補償的對象)是指因向社會提供生態系統服務或生態產品、從事生態環境建設或使用綠色環保技術，或者因其居所、財產位于重要生態功能區致使其生活工作條件或者財產利用、經濟發展受到限制，依照法律規定或合同約定應當得到物質、技術、資金補償或稅收優惠的國家和國家機關、法人(Legal Person)和其他社會組織以及自然人。具體包括以下幾類受償主體：

1.生態環境建設者。依法從事生態環境建設的單位和個人應當得到相應的經濟或實物補償。例如，2002年12月16日，國務院正式批準西部地區11省(自治區和直轄市)實施退牧還草工程。從2003年開始，用5年時間在內蒙古自治區、甘肅省、寧夏回族自治區西部的荒漠草原、內蒙古東部的退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原東部江河源草原，先期集中治理0.67億公頃(10億畝)，約占西部地區嚴重退化草原的40％，退牧還草將采用禁牧、休牧和劃區輪牧三種方式進行。退牧還草期間，國家將對牧民給予糧食和飼料補助。

2.生態功能區內的地方政府和居民。生態功能區是對生態環境保護具有重要意義的地理單元。在該區域范圍內，經濟建設要讓位于生態環境保護，生態環境保護的標準往往高于非生態功能區，或者國家和地方對生態功能區有特殊的環境保護要求，特別是對企業的經濟活動設立了較多的限制，自然資源的開發受到限制或禁止。以三江源自然保護區為例，為保護“三江”河水免受污染、避免源頭水土流失的發生和保護野生動植物，那里幾乎停止了一切資源開發和利用活動。再如，長江上游的天然林停伐禁運后，四川省、云南省原來財政來源主要依靠森林工業的縣市面臨嚴重的財政困難。作為林區主要產業的森林加工業面臨著生存危機，多數企業被強行要求“關”、“停”、“并”、“轉”。地方政府財政收入大大減少，嚴重影響地方教育、醫

療、交通和其他公益事業的發展，居民就業機會也受到顯著影響，生活水平大幅度下降。因此，國家及省級政府應當對受影響區域的地方政府和居民提供相應的資金、實物、優惠政策、技術等補償。

3.環保技術研發單位和個人。為提高生態環境和自然資源保護及利用水平而進行相關技術的開發、研究、教育、培訓的單位和個人，也是生態系統服務功能的間接提供者，對上述行為也應當進行生態補償。

4.采用新型環保技術的企業。國家和社會鼓勵推廣應用資源節約型、環境友好型的新技術、新材料、新方法，對那些積極主動采用無污染或低污染、節約自然資源和能源、提高資源利用效率和能源效率的企業應該給予補償，如給予稅收減免或政策優惠。

5.合同當事人。從國際、國內的生態補償案例來看，生態補償既有政府主導型的公共財政支付體系，也有運用市場手段，如私人交易、協調談判、開放的市場貿易、生態標識等多種形式。

6.國家。國家既可能是生態補償的給付主體，也可能是生態補償的受償主體或補償對象。國家是全體國民的代表，我國大多數自然資源及生態環境均屬于國家所有，以礦產資源為例，凡是開采礦產資源的企業，應當交納礦產資源補償費和采礦權使用費。對礦產資源收取礦產資源稅費是國家作為礦產資源所有者實現其所有者權益的經濟形式。國家通過征收各種自然資源稅費來籌集資金，維持生態環境建設和保護活動，并向社會和全體公民提供足額的生態產品和服務。

(四)生態補償的范圍

生態補償的范圍是指在一定社會經濟條件和社會公平觀念下，對因生態環境和自然資源的保護、恢復、節約使用、有效利用以及相關的研究、教育、推廣等所發生的，依照法律規定或合同約定應當給予補償或獎勵的行為或活動等的總稱。生態補償的范圍主要包括以下內容：

1.生態環境的保護、建設、修復等各種行為的實際費用支出；

2.因保護生態環境而承受機會成本損失的居民收入和政府財政收入所減少的部分；

3.因他人合法使用生態環境資源致使權利人受到的相應損失；

4.根據生態補償主體之間的合同約定所支付的補償費用；

5.有關生態環境保護和自然資源利用的推廣、教育、科研等投入；

6.因使用綠色節能產品、技術而應給予的扶持、鼓勵、獎勵；

7.其他費用。

三、生態補償的方式

生態補償的方式是指生態系統服務功能的價值得以實現的手段、方法和形式。生態補償的方式因不同的分類標準而不同。根據生態補償的支付主體來劃分，主要有國家補償、區域補償和產業補償。在中國政府主導的項目性的生態補償工程中，采用的是國家補償的方式。區域補償目前在我國尚處于探索階段，有一定的發展潛力，但困難在于需要區域之間的協商、談判，交易成本較高。例如，黃土高原的生態環境改善的受益地區涉及到整個黃土高原及黃河中下游地區，包括甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、河北、山東等省份。不同地區的受益程度及經濟社會發展水平也有區別，如何確定補償份額的分攤標準是一個關鍵問題。類似這樣受益人眾多或受益人的范圍和受益份額不易界定，又跨越省際、區際的補償問題，協調、協商難度大，交易成本高，在具體操作和實施中面臨著較多障礙。很多產業從改善的生態服務功能中受益，因此，在上游、下游產業之間也存在生態補償的問題。例如，在退耕還林(草)后，生態環境的改善和產業結構的調整將使生態經濟系統進入良性循環，齋牧業和特色農業將會帶來可觀的經濟收益。所以，受益的產業應當從其收益中提取一定比例的資金對生態服務的提供者給予經濟補償。

(一)補償的支付方式劃分

它可以劃分為以下四種方式：一是貨幣補償，這是最常用的方式，對于受償主體來說也是最便利的方式。常見的形式有：補償金、稅費減免或退稅、開發押金、補貼、財政轉移支付、貼息和加速折舊、復墾費等；二是實物補償，給予受償主體一定的物質產品、土地使用權，以改善其生活條件，增強生產能力；三是智力補償，即向受償主體提供智力服務，如生產技術咨詢，增強受償者的生產技能或提高其管理水平，為其培養輸送各級各類人才等；四是政策性補償，中央政府給予地方政府、上級政府給予下級政府或各級政府給予其管轄范圍內的社會成員某些優惠政策，使受償者在政策范圍內享受優惠待遇；五是項目補償，是指補償者通過在受償者所在地區從事一定工程項目的開發或建設等方式進行補償，如生態移民、異地開發等。其中貨幣補償具有最直接和效率高的優點；智力補償和項目補償則是“授人以漁”，最能解決受償者的長遠生計，其意義甚至超過補償本身。

(二)按補償基金來源劃分

它主要分為公共財政補償方式和市場機制補償方式，后者又可分為自組織的私人交易、開放的市場交易、生態標識等形式。

1.自組織的私人交易。紐約市的清潔供水案例是這種方式的典范。美國紐約市900萬市民90％的飲用水來源于上游卡茨基爾河(Catskills)和特拉華河流域。1989年美國國家環保局要求所有來自于地表水的城市供水必須建立水的過濾凈化設施，除非企業已有水處理環節或自然條件能夠提供安全飲用水。經過估算，建立新的過濾凈化設施需要投資60～80億美元，每年的運行費用也在3億～5億美元之問，成本很高。如果對上游卡茨基爾河(Catskills)和特拉華河流域在10年內投資10億～15億美元，用以改善流域內的土地利用方式和生產方式，水質就可以達到法規的要求。另外，這項費用的主要來源是對用水戶征收9％的附加稅，期限為5年。但如果建造一座新的水過濾廠，其稅率可能需要提高2倍。紐約市最后決定購買上游卡茨基爾河(Catskills)和特拉華河流域的生態系統服務，資金來源分為三個部分：政府對用水戶征收的附加稅、紐約市公債以及信托基金。具體實施方式是紐約市為該流域內采取最好管理措施的奶牛場和林場經營者提供4 000萬美元，從而使他們采用環境友好型的生產方式來改善水質。對紐約卡茨基爾河(Catskills)農民的調查顯示：44.3％被調查的人聲稱流域生態服務補償增加了他們的經濟福利，幾乎所有的被調查的農民都有農業之外的收入來源。流域生態服務補償還提供了額外的經濟福利，如基礎設施的改進和市場幫助，這些有助于增加流域農場的財富和效益

2.開放的市場貿易。以哥斯達黎加的可認證可交易的“溫室氣體抵消單位”(CTO，CertifiedTradable Offset)交易為例，哥斯達黎加政府利用通過“溫室氣體抵消單位”的貿易從國際市場上尋求政府在生態環境保護方面的財政支持。森林的碳固定可以被商品化為可認證、可交易的“溫室氣體抵消單位”(CTO)，CTO代表了一定量的溫室氣體釋放物，這些釋放物用減少的或被吸收的碳當量來表示。CTO指標可以在國際市場上進行交易，

當一個外國投資者通過購買一定數額的CTO指標來支持通過造林或再造林的方式保護林業以減少溫室氣體排放時，相當于為當地政府的林業保護活動提供了與該交易數量等量的資金支持。1996年哥斯達黎加政府做成了第一筆CTO碳交易，以200萬美元的價格賣給挪威20萬個CTO單位(相當于抵消20萬噸碳排放)。同時，哥斯達黎加政府還啟動了“森林環境服務補償”(FESP)項目，項目規定對植樹造林支付補償費，支付標準每年都進行調整，2002年的支付標準為5年每公頃支付530美元。支付資金來自于政府的“碳基金”

(CarbonFund)，以及政府從化石燃料中征收的銷售稅。

3.生態認證或生態標識(Eco-CertificationPrograms/Labelling Programs)。生態認證或生態標識是間接支付生態系統服務費用的價值實現方式。如果消費者在購買商品時以比普通產品略高一點的價格來購買經過獨立的第三方根據一定標準認證的、以生態友好方式生產的產品的話，那么消費者實際上支付了生產者提供的生態系統服務。生態認證也是一種很好的教育工具，在歐美國家廣泛使用。美國很多州和城市已經采納了這樣的生態標識，這種項目給出消費者做出明智選擇至關重要的關于各種設備如冰箱、電爐、洗衣機、計算機以及其他設備的能源消耗和支出的信息，也被廣泛應用在綠色電力和節能建筑物領域，如美國加利福尼亞州的綠色電價和綠色電力營銷案例。歐盟于1992年出臺了生態標識體系，因該標識圖案像一朵綠色小花，獲得生態標識的產品也被稱為“貼花產品”。經過15年的發展，“貼花產品”在歐洲市場上享有盛譽。生態標識項目是一個自愿性的制度，歐盟通過各種途徑積極向消費者推薦獲得生態標識的產品和生產者，“貼花產品”可以很快在歐盟市場上贏得知名度以及消費者的信任和支持。根據歐盟2002年的調查結果，有75％的歐盟消費者愿意購買“貼花產品”。“貼花產品”可以塑造企業良好的社會形象、贏得社會公眾的信賴、增加產品的附加值。獲得生態認證的產品價格略高于其他產品的價格，但消費者仍傾向于購買綠色產品。

4.直接的公共財政支付。這種方式是政府對農村土地所有者或使用者以及其他的生態服務提供者直接支付生態補償費用。這種方式在全球范圍最為普遍。它包括土地保護、森林的水土保持、生物多樣性、水資源等很多類型的補償。典型的案例有墨西哥的森林生態補償項目。

2002年，墨西哥政府創建了一個2000萬美元的基金對因其土地所提供的森林生態服務的原住民和其他社區。在墨西哥，原住民和其他社區擁有了近80％的森林，面積總計4400萬公頃。墨西哥國家林業委員會與土地所有者簽訂了一份合同，這份合同在5年內可以自動續簽。合同約定：自合同簽訂之日起16個工作日內政府支付第一筆款項，其余款項根據衛星圖片和隨機的現場檢查情況于年末支付。合同要求被補償者禁止砍伐林木，并保護其林木不受外來的非法采伐，允許該項目對被補償者的保護活動進行監督。合同約定如果被補償者沒有實施預期的土地管理和保護行為，買方(政府)可以拒絕付款，并終止合同。不僅如此，森林所有者以后將不得重新申請簽訂這一項目合同。補償價格由政府根據土地所有者利用土地的機會成本損失來確定。如，玉米地的平均補償標準為30～36美元/公頃/年，云杉林為36美元/公頃/年，溫帶林為30美元/公頃/年。

中國的退耕還林工程、天然林保護工程等是典型的直接的公共財政支付方式。在政府購買模式中，多數情況下國家采用了單一的支付標準來購買生態系統服務。根據徐晉濤(2004)等對農戶土地退耕機會成本的估算，陜西省樣本地塊退耕前每畝凈收益平均為43元，遠遠低于補貼標準160元。甘肅省樣本退耕地塊退耕前每畝凈收益平均為142元，也低于國家補貼標準160元。四川省的樣本退耕地塊退耕前單位面積的凈收益平均為191元，也低于230元的國家補貼標準。政府購買模式還存在信息不對稱，官僚體制的低效率、尋租的可能性以及政府預算優先目標領域的轉移等，如退耕還林工程雖然是一個國家投資的生態建設工程(政府投資購買生態環境服務)，但從一開始它就含有其他政策目標，如解決1995—1998年農業連年豐收帶來的糧食庫存壓力、糧食價格走低引起的農民收入增長停滯問題、國有糧食企業改革效果甚微導致的巨額虧損掛賬問題(陶然等，2004)。美國的土地休耕計劃也存在類似的問題。該計劃雖然制定了最高補償標準(MARR)，但在實施過程中，政府工作人員難以對每宗休耕土地的機會成本進行估算，在大多數的購買合同中，政府均以最高支付標準進行補償。其結果是，機會成本遠低于最高補償標準的農場主發了橫財，而將機會成本高于最高補償標準的適宜于休耕的農場土地排除在土地休耕計劃之外。

盡管如此，政府的公共財政支付方式仍存在著不足之處，政府購買仍然是目前支付生態環境服務的主要方式，尤其是在市場機制不成熟的發展中國家，政府購買在實施生態補償機制的初始階段可以發揮十分重要的引導作用。

四、生態補償的標準

生態補償標準是指補償時據以參照的條件，主要涉及生態補償客體的自然資本、生態服務功能價值以及環境治理或生態恢復成本。生態補償一般是經濟性的補償，常常以貨幣價值方式進行衡量。生態補償標準是生態補償的關鍵要素之一。由于不同的分類方法，生態補償可以有多種分類。根據生態補償標準的確定方式，可劃分為以下兩種方法：一是核算法，二是協商法。核算法是以生態環境治理成本(生態環境保護投入)和生態環境損失(生態服務功能價值)評估核算為基礎，確定生態補償標準的方法。協商法是指生態補償法律關系中的利益相關者之間就生態補償的范圍和數額進行磋商、談判從而確定其標準的方法。

對于生態保護補償的標準核算，主要有兩種方法：一是對生態服務功能進行價值評估，二是對生態服務功能提供者的機會成本損失進行核算。前者由于其測算數額巨大，難以直接作為生態補償的依據；后一方法旨在把生態保護和建設的直接成本連同全部或部分機會成本補償給生態服務功能的提供者，使其可以獲得足夠的動力參與生態保護，從而使其他社會成員可以繼續享有生態系統提供的服務。后者在國內外運用較為普遍，具有可行性。

區域之問的生態補償話題也是近年來引人關注的課題。如何確定區域之間的生態補償標準是解決區域之間生態補償的重點和難點。1992年加拿大生態經濟學家William Rees等提出生態足跡(Ee-ological Footprint)的概念，1996年Wackernagel對其進一步加以完善，成為一種衡量人類對自然資源利用程度以及自然界為人類提供的生命支持服務功能的方法。其定義如下：任何已知人口(某個人、一個城市或國家)的生態足跡是生產這些人口

所消費的所有資源和吸納這些人口所產生的所有廢棄物所需要的生物生產面積。生態足跡方法自1992年提出以來在世界范圍內引起了強烈反響，并很快在不同的地域空間尺度和不同社會領域進行了運用和實踐。至目前已有近20個國家利用生態足跡計算各類承載力問題。WWF和RP兩大國際非政府機構自2000年起每兩年公布一次世界各國的生態足跡資料。這一方法在國內外已得到廣泛應用，已有的研究成果主要是對全球、國家、區域和城市等范圍的生態足跡進行測量和評價。生態足跡方法可以作為區域之間的生態補償標準的依據。在國家層面上，以省(自治區、直轄市)為區域單位，測算出生態足跡，按照其赤字或盈余的面積多少來實施生態補償。已有的研究成果顯示，中國西部12省(自治區、直轄市)的生態足跡赤字達162.5×104平方公里，相當于新疆維吾爾自治區的面積。除云南、西藏2個省(自治區)的生態足跡為盈余外，其余10個省(自治區直轄市)的生態足跡均為赤字。該數據反映出西部地區的生產、生活強度超過了生態系統的承載能力，區域生態系統已處于人類的過度開發利用壓力之下。除此之外，還可以運用生態指標的配額交易制度來進行區域之間的生態補償。例如，可以對各省(自治區、直轄市)的環境污染總量、生態用地、生態公益林面積、生物多樣性保護、自然保護區面積等生態指標進行信用額度配置，信用額度可以在區域之間進行交易，這樣那些生態指標額度短缺的區域可以向指標富余的區域進行購買，從而實現區域之間的生態補償。

此外，依據補償標準是否法定，可分為法定補償標準和協定補償標準。法定補償標準是法律明確規定不容許單方或雙方隨意調整的補償標準。后者可由雙方協商確定補償金額或方式。依據補償標準的性質，可分為恢復和保護價值型標準、出讓型標準、激勵(約束)型標準。恢復和保護價值型標準是補償受償者實際受到的損失或為保護生態環境而實際付出的代價，如復墾費、養護費、污染治理費，目的在于讓受償者恢復到先前的狀態。出讓型標準往往是指以生態產品在市場上的價格為交換對價，如土地出讓金、礦山采礦權拍賣后的價金，主要是指自然資源產權的出讓。激勵(約束)型標準，一般是針對行為對生態環境是否友好為前提，結合一定經濟發展水平和當時的生態環境狀況而制定的促進生態環境保護為目的的補償標準，如企業采用清潔生產技術的政策和稅收優惠等。目前生態補償標準一般以恢復和保護價值型為主，出讓、激勵(約束)型為輔，以補償經濟價值為主、生態價值為輔。當然，生態補償標準也要考慮到區域流域標準、行業標準等多種因素。

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