省區交界地帶經濟發展中的政府行為分析
——以我國貧困縣、自強縣分布特點為例

梁國越，陳路芳

（廣西民族大學 管理學院，廣西 南寧 530006）

省區交界地帶經濟發展中的政府行為分析
——以我國貧困縣、自強縣分布特點為例

梁國越，陳路芳

（廣西民族大學 管理學院，廣西 南寧 530006）

國家經濟實力的強大，是以各個行政區經濟的全面發展為支撐的。改革開放以來，在“增長共識”的背景下，我國經濟以接近10%的速度獲得高速發展，但卻留下了省區交界地帶經濟發展的盲點。財政競爭、行政性分權、“一人政府”行政體制和政治晉升錦標賽，是我國省區交界地帶經濟發展落后的重要原因。實施適度的財政分權、完善中央與地方的分權制度改革、尋找垂直化管理與屬地化管理的平衡、深化黨政體制改革以及設定科學合理的政績考核指標，是破解我國省區交界地帶經濟發展落后難題的重要舉措。

省區交界地帶；行政性分權；財政競爭；政治晉升錦標賽；“一人政府”

改革開放30年來，我國經濟以每年接近10%的速度一路高歌，被世人譽為“增長奇跡”。盡管如此，伴隨我國經濟的快速發展，眾多省區交界地帶與中心城市之間的經濟差距日益擴大，存在著大量的令亞行官員為之震驚的“在國際大都市北京和天津周圍，環繞著3798個貧困村、32個貧困縣，272.6萬貧困人口”[1]的現象。按照地理經濟學的觀點，這是由于區位劣勢、落后的社會發展歷史導致了它們的落后。但作為國際大都市的北京和天津，其周圍也環繞著大量貧困人口，這種現象又將如何解釋？地理經濟學界的專家們難以做出令人滿意的回答。我們認為，省區交界地帶經濟發展落后，是由多方面因素造成的。

一、省區交界地帶貧困縣與百強縣分布態勢

我國省區交界地帶縣級個數所占全國縣級個數的比例很大，達到了33%①，最高的如重慶市達到了75%，而最低的省份是黑龍江省，為12%。平均每個省份的省區交界地帶縣級個數為30.4個，占省縣級總個數的33%。

我國省區交界地帶的普遍貧困，可以從2010年我國貧困縣和百強縣分布的狀況表現出來②。根據國家公布的《國家八七扶貧計劃》中我國貧困縣分布的情況可以看出，陜西省、河北省和云南省的貧困縣中靠近省邊界線的分別達到了33、26、21個，而省區交界貧困縣占省總貧困縣的 80%的省份為湖北省和吉林省。從平均數來看，接近五成（49.7%）的全國貧困縣位于省區交界地帶，平均每個省區的貧困縣個數為19.2個，而省區交界地帶貧困縣則為9.53個。

在2010年我國百強縣分布中，盡管浙江省、江蘇省和山東省的百強縣個數比較多，分別達到了27個、22個和23個，但山東省卻沒有一個百強縣是分布在省區邊界的。從綜合統計數據來看，在全國百強縣中，只有18個縣分布在省邊界線，所占百分比僅為 18%。據我們統計，高達 82%的百強縣不是分布在省區中部城市，就是靠近沿江沿海，兩者必居其一，如表1。

二、省區交界地帶縣域經濟發展落后的理論分析

上述省區交界地帶貧困縣和百強縣的分布狀況，是什么原因造成的？我們試圖從行政管理學的角度進行探討。

(一)財政競爭

“財政競爭理論”為我們分析地方政府發展轄區經濟的行為提供了一個獨特的視角。西方財政競爭理論普遍認為，公民可以通過“用手投票”和“用腳投票”機制來表達自己對公共服務支出的偏好，地方政府會根據公民的這一偏好確定稅率和公共支出水平，從而達到增進社會整體福利的目的。Oates則進一步指出，財政競爭有時也會促使地方政府官員為了商業目的，諸如政府為了吸引商業投資而不遵循“邊際成本等于邊際收益”的原則來決定公共支出水平，從而導致了提供公共服務水平的下降[2]。

這是研究西方地方政府間財政競爭導致公共服務提供數量少質量差的經典解釋。而我國是單一制國家，政府間財政競爭如何呢？按照學術界一般看法，我國財政制度改革主要經歷了三個階段，分別是“統收統支”、“劃分收支，分灶吃飯”和“分稅制”。

表1 全國百強縣分布狀況

“統收統支”時期是指改革開放之前，其主要特征是地方政府沒有自己單獨的預算，中央政府集中控制了全部的財政收入和支出，還可以擁有制定一個包含地方政府預算在內的預算權，盡管在這段時期有許多有趣的微調[3]156-164。之所以這樣，是因為整個國家面臨著百廢待興的局面，需要統一財力搞建設。而到了1980年，中央政府認識到“統收統支”財政制度的弊端——地方政府在發展地方經濟中表現消極，推行了“劃分收支，分灶吃飯”的財政分享制度，將財政收入來源分成了三大塊，即中央政府固定收入（關稅、中央直接控制的國有企業上繳的利潤等）、地方固定收入（如鹽稅、農業稅等）和中央地方共享收入（如工商稅、營業稅等）。這樣雖然可以提高地方政府努力發展本地經濟、擴大稅源的積極性，卻出現了中央政府財政收入逐年銳減、地方政府“第二財政”逐年擴大的現象[4]330，嚴重影響了中央政府宏觀經濟政策的調控能力，甚至曾一度出現了中央政府向地方政府借債的現象。這其中一部分原因是因為地方政府為規避中央政府對地方經濟的“攫取之手”，將預算內收入轉移到預算外，如瞞報少報地方國有企業利潤，將企業利潤提前收集等[5]。為了改變這種財政狀況，1994年，國家推行了分稅制，劃分中央與地方的事權和支出，明確中央和地方的財政收入——中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，設立了負責收取中央稅和中央地方共享稅的國稅局與只負責收取地方稅的地稅局兩個征管機構。地方稅和中央地方共享稅是地方政府財政收入的主要來源，前者包括諸如營業稅、地方企業所得稅、農業特產稅、土地增值稅等；后者主要有增值稅、資源稅和證券稅。土地增值稅是地方政府財政收入的大頭，被稱為“土地財政”。在土地征用的收益分配中，地方政府獲益最大，其次是村、社集體，最后才是被征地的農民。農民在土地收益分配中只占5%～7%，村集體占25%～30%，政府及各部門占多達60%～70%[6]。于是，“地方政府的財政收入特別是預算外收入主要依賴土地的收益，在這樣的財政激勵之下，土地征用和土地轉讓行為成為地方政府獲取預算外收入的重要行為特征。來自于干部考核制度的政治激勵和財政激勵在驅動地方政府實現經濟增長上形成激勵兼容，鼓勵地方政府通過招商引資來擴大稅收”[7]1。通過征地、買地和套賣地皮以及招商引資的行為，地方政府的財政收入得到了保障。在增加地方財政收入的過程中，地方政府間展開激烈的稅收競爭，更有甚者，出現了為招商引資而相互拆臺的現象——各地出現了各種以提供廠房等基建配套措施的“筑巢引鳳”工業園。在這個過程中，出現了越來越多“民告官”的土地行政爭議案件[8]。

當前，在這種“土地財政”背景下，地方政府重視的是土地收入，不僅包括與土地有關的稅收收入，還包括土地出讓金。前者是土地收入的大頭，由土地之間稅收、土地間接稅收和土地有關的部門收費構成[9]。根據政治經濟學級差地租理論，我們知道，省區交界地帶遠離中心城市因而失去了級差地租I的地理位置優勢，無論是土地稅收收入，還是土地出讓金都遠遠低于中心城市的土地收入。所以對地方官員而言，與其開發土地資源豐富的省區交界地帶，倒不如精心經營能給地方政府帶來巨大土地收入的中心城市。

(二)行政性分權

行政性分權，簡稱“簡政放權”，即是中央政府撤銷或合并某些部門，精簡政府機構，下放各種權力，如各種行政權、立法權和經濟管理權等。我國的行政性分權經歷了多次“分權——集權”運動，可以分為改革開放前和改革開放兩個時期。新中國成立之初，為了凝聚全國的物力財力來整頓處于崩潰邊緣的國民經濟，國家實行高度集權，推行計劃指令性經濟，控制著整個國民經濟的產、供、銷等活動。在這個時期，中央政府決策層意識到高度集權而導致的地方政府積極性得不到發揮的弊端，曾在1958年、1969年進行分權改革，但在1969年和1980年又悉數收回，出現“放權——收權”的現象。改革開放時期，面對中央權力過于集中，我國實行了更加規范合理的行政性分權。1982年《憲法》不僅明確了中央與地方的權力范圍，還特別授予了省區政府及省區政府所在地的市政府部分立法權和行政權。隨后中央政府在廣東和福建兩省實行經濟特區試點建設，授予經濟特區政府更大、更多的行政權和經濟管理權。在鄧小平1992年的南巡講話之后，我國對外開放逐步由點到線、由線到面全面鋪開。各省市的經濟技術開發區或工業園也遍地開花，它們可以享受與經濟特區差不多的優惠政策。因而，地方政府在發展地方經濟過程中有更多的靈活機動權。各地出現了為了地方財政收入而為外商投資提供各種優惠政策的現象，如隨著國際制造業加速向我國轉移，早期投資的一批外資企業增資擴產，新一輪招商引資的熱潮正在沿海地區興起，于是產生了招商引資“門檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”的拼地價、比稅收現象[10]。又如，為了最大限度地招商引資，各級地方政府一把手都傾巢出動，如曾因“招商引資是第一政績”引發爭議的昆明市委書記仇和親自帶隊到廣州招商，在面對“仇和招商模式將破壞昆明”的質疑時，仇和強調，“市長是后勤部長，我就是后勤部政委”，并熱情歡迎企業去昆明投資，昆明將全力為投資者做好服務[11]。

2.7 心理護理 因口腔劇烈疼痛，張口困難，患兒不愿意接受口腔護理。應耐心向患兒講解口腔護理對疼痛愈合的重要作用，以表揚的方式鼓勵患兒配合。當患兒雙唇水腫及口腔黏膜潰瘍糜爛，暫時不能說話表達自己的需求時，則出現煩躁、哭泣等表現。應與家人一同耐心地指導患兒表達個人需求，讓患兒通過打手勢和寫字來表達自己的需要。采取各種手段給患兒以心理支持，尋找可能的交流方法，使其心情舒暢地接受護理。

這些做法對于省區間的經濟發展是不利的，在GDP政績考核指揮棒下，由于發展省區交界地帶經濟不會出現立竿見影的效果，再加上地方官員受到有限任期（通常是五年）的制約，盡管中央政府極力強調堅持科學發展觀和五個統籌，地方政府官員還是更多地選擇中心城市發展經濟，以贏得以GDP為政績考核指標的政治錦標賽。

(三)政治晉升錦標賽

“晉升錦標賽”模型是一種治理模式，是上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種競賽，競賽優勝者獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標。這種晉升錦標賽，是一種典型的零和博弈，一個人獲得的就是另外一個人所失去的。既然是博弈，就要有雙方都默認的博弈規則，或稱條件。周黎安指出，只有滿足了五個條件，政治晉升錦標賽模型才會起作用：一是上級政府擁有幾乎所有的人事權、競賽規則制定權和修改權；二是可度量且客觀的競賽指標；三是可分離可比較的競賽成績；四是競賽成績取決于官員的努力；五是競賽中參與者沒有形成“合謀”。盡管在這五個條件中某些條件與中國的現實彌合度有強有弱，但現實能確保該模型發生作用[12]。按照上述的第三個條件，上級政府通常重視地方政府經濟GDP增長率的考核，其他指標諸如教育、衛生醫療等很難量化，且具有遲效應，加上地方官員的任期有限，所以地方政府經濟GDP增長率，則成為上級政府慣用的考核指標。

現實中也確實有這樣的情況，如在全國的“十一五”規劃中，年均經濟增長率預期目標為 7.5%。而據國家發改委能源研究所所長周大地透露的數據顯示，在全國31個省市公布的“十一五”規劃中，預計平均GDP增速是10.1%，最高的達13%，最低為8.5%，對此，國家發改委發出通知，要求各地區發改委加強對地市州、縣市“十一五”規劃和年度計劃編制的指導，明確省級“十一五”規劃中的增長速度指標不得層層分解，避免層層加碼，引導各地市州、縣科學合理地確定增長速度目標[13]。因為“對組織（官僚組織）而言，有效行為的主要誘因就是，通過晉升和安全，實現一個人職業的發展”[14]182。30多年來，正是在這種政治晉升錦標賽模型指揮下，地方政府官員致力于經濟建設，這是確保中國經濟“增長奇跡”出現的原因之一。

致力于經濟建設的地方政府官員，無一例外地選擇能在自己的任期內可以實現經濟快發展的經濟增長方式。而發展省交界地帶的經濟會帶來溢出效應，給自己的官場競技對手帶來好處。這種損己利人的行為，沒有人會愿意做，除非“只有當合作（發展省交界處經濟）的凈結果不改變參與人的相對位次，合作收益才可能實現”[3]252。而在經濟發達省份與經濟欠發達省份是可以出現這樣合作的，如廣東省和貴州省。這當然要選擇發展經濟成本低、見效快的城市，如通訊設施好、交通運輸發達的中心城市、沿江沿海城市。即便要發展省區交界地帶的經濟，也只是地方政府官員發展地方經濟的次優選擇或者最后選擇罷了。

三、加快省區交界地帶經濟社會發展的路徑選擇

通過上述的分析，我們對我國省區交界地帶經濟發展落后的原因有了更多的認識。要促進省區交界地帶經濟的發展，我們就要在以下幾個方面做出努力。

(一)實施適度的財政分權

實施適度的財政分權，是在中央政府和地方政府之間尋找財政分權的均衡點，既可以保證中央政府有足夠多的財力對國民經濟進行宏觀調控，又能確保地方政府發揮主觀能動性發展轄區經濟的積極性，而不致出現“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉鎮財政哭爹叫娘”的情形。一般來說，政府融資能力大小與政府級別的高低成正相關：級別越高的政府融資能力越強，越到基層的政府，融資能力就越弱。中央政府融資能力最強，地方政府尤其是縣鄉一級政府的融資能力最弱。反之，在幅員遼闊、地區差別很大的中國，實施財政高度集權可能未必是一件好事，會導致通貨膨脹和預算軟約束等問題。“政府組織改革，如財政分權是經濟轉型過程中的重要方面，對經濟轉型的其他方面產生深遠的影響；（地方政府的）財政競爭被當作是一個抑制無效率政府支出的可承諾機制；低通貨膨脹和硬預算與財政支出分權、集中的貨幣供應規則以及中央政府的財政轉移支付有關，而財政集權可能會導致高通貨膨脹和預算軟約束”[15]。進行適度的財政分權，不是要把權力從地方收到中央，而是要增加有效的制度供給，即要以法律的形式對各級政府的權力進行嚴格的劃分，如將地方政府財政收入權利制度化，以杜絕各級政府的機會主義傾向。同時還要注意把握好財政分權和行政集權的分寸，確保全國一盤棋思想和發揮地方政府的積極性。適度的財政分權，不僅可以規避中央政府的“攫取之手”，還可以規范和保證地方政府財政收入。這為地方政府發展經濟提供了可靠的財政支持，有利于省區交界地帶經濟問題的解決。

(二)深化中央與地方分權的制度改革

中央與地方分權制度改革，可以說是如何完善我國“條塊”管理體制。“條塊”分割管理，構成了我國特有的政府管理體制，從某種意義上說，“條塊”分割就是中央與地方的利益博弈。這種“條塊”分割造成了中央政府在管理過程中高昂的組織協調成本，也掣肘了政策工具選擇的靈活性和針對性。建國以來8次大的行政體制改革成效甚小，其基本原因就是因為不能很好地解決“條塊”分割的行政壁壘問題，這也是我國行政成本總是居高不下的重要原因之一。這可以表現在官民比例上，“中國實際上由國民經濟供養的公務員和準公務員性質的人員不是653萬，而是超過7000萬，官民比不是1∶198，也不是1∶26，而是1∶18”[16]！我國政府規模龐大是不爭的事實，雖經歷次行政體制改革，但收效不大，進入了“膨脹——精簡——再膨脹——再精簡”的循環。黨的十七大提出的大部制構想，是中央政府要著力解決“條塊”分割、精簡官員和縮小政府規模的重要舉措。同時，在處理“條塊”分割問題上，中央政府要健全超脫區域利益和“條條”系統利益的跨區域協調機構，如區域協調發展，縣域經濟協調發展等，才能調動地方政府發展省區交界地帶經濟的積極性。而不合理不規范的集權分權只會嚴重影響中央和地方“兩個積極性”的發揮。

(三)尋找垂直化管理與屬地化管理的平衡

垂直化管理和屬地化管理都是管理的手段，目的都是為了發展經濟，增進人民福祉。中央政府在處理垂直化管理和屬地化管理問題上總是表現出鐘擺式運動——屬地化管理過度就會轉向垂直化管理。如何尋求這兩者間的平衡，已成為世界性的課題，也是中央政府與地方政府分權改革的關鍵。尋找兩者間平衡點的原則是，根據“度量費用非常高的東西將是一種共有財產和資源”來劃分公共產品的性質：凡是跨省跨地市的公共產品的生產提供管理權歸中央政府和省政府；凡是地方性的公共產品生產提供管理權則要由地方政府來掌控[17]38。如反映國家經濟波動信息的國有銀行，表征國家經濟發展狀況的統計審計機構等都必須實現垂直化管理，而類似提供水電等地方公共產品機構，如水電局可以實行屬地化管理，由地方政府管理。這可以確保國家宏觀政策得到推行，屬地化管理可以調動地方政府管理的積極性。任何過度或不足都會阻礙兩者優點的發揮，產生“過猶不及”或“先天不足”的問題。

在科學規范的垂直化管理和屬地化管理平衡下，省區政府才會明確自身的管理職責和義務，尤其是發展省區交界地帶的經濟義務，而不會推卸發展省區交界地帶的經濟義務；才會積極主動地為省區交界地帶提供更多的公共產品和公共服務，如供水供電、通訊設施和道路交通等，而不會只注重非省區交界地帶的公共產品和服務的提供。換言之，沒有垂直化管理與屬地化管理的平衡，省區政府就會缺少為省區交界地帶提供更多的公共產品和公共服務的積極性。

(四)設定科學合理的政績考核指標

“無論對經濟還是對政治而言，如何更新過時的人力資本也許都是轉軌的中心問題”[18]。更新過時的人力資本就要對人力資本績效進行考核。這就要牽涉到官員的政績考核指標如何設定，又將如何實行的問題。自改革開放以來，以經濟建設為中心的“增長共識”達成之后，我國中央政府對地方政府官員的政績考核主要以國內生產總值GDP為主要依據，這是發展經濟使然。在GDP指標考核指揮棒下，各級地方政府發展本地經濟本領可謂“八仙過海，各顯神通”，有在東部沿海名稱各異的招商隊，有“跑部錢進”的各地駐京辦，還有“零地價”的招商引資政策，等等，不一而足。經濟雖然獲得了快速發展，卻帶來了諸如資源的過度利用、環境污染嚴重等問題，它是以犧牲人民的生活質量為代價的。正因為這樣，各級地方政府官員為了GDP快速增長，首要的發展選擇點就是在發展經濟成本低、有區位優勢的地市。加上地方官員的任期有限，出現了“異地做官，三年轉任是為制度……入仕做官，重在升遷。第一年熟悉本轄區情況，第二年急于出政績，第三年志存升遷”的現象[19]289。中央政府必須完善地方政府官員的政績考核指標，要從經濟GDP考核轉向綠色GDP考核，不僅要中心城市的人民滿意，還要交界地帶的人民滿意，要以人民的滿意度來決定官員政績好壞，而不是完全以地方政府的GDP為政績考核指標，更不能完全以上級政府的滿意度來決定地方官員的去留升遷。

(五)深化黨政體制改革

統一指揮、統一領導是泰勒科學管理的重要原則，是管理科學的重要法寶。在政府管理體制中，上級部門過深過縱地對政府的事物進行干預，只會造成“管不了，管不好”的現象。所以，“要繼續堅持黨政職能分工的改革；要實現黨對政府領導的民主化；要實現政黨和政府行為的法制化；要轉變執政黨的領導方式和執政方式；黨政分工改革要在中央、地方和基層實行不同內容的改革”[20]224―247。同時，還要完善憲法監督制度，確保執政黨的政治責任。之所以這樣，是因為憲法監督審查主要是針對一府兩院而沒有將執政黨的行為列入審查范圍之內，同時，執政黨執政權力的行使更是一個十分復雜的政治活動，特別是我黨在國家中的特殊地位，所以很容易對行政權力的行使予以干涉[21]。故此，必須進一步厘清和明確黨委管理的業務范圍，提高政府在公共管理中無論是政策制定實施，還是政策工具的選擇等政策生命周期中的主動性。只有這樣，才能不因黨委特別是黨委書記注意力的轉移而有意忽視省區交界地帶經濟的發展問題，才有可能確保發展省區交界地帶經濟政策的落實。

國家經濟實力的強大是以各個省區經濟的全面發展為支撐的。在“增長共識”的背景下，我國各個省區在發展轄區內經濟的同時，卻有意或無意留下了省區交界地帶經濟發展的盲點。加快省區交界地帶經濟的發展，實施適度的財政分權，完善中央與地方分權的制度改革，尋找垂直化管理與屬地化管理的平衡點，深化黨政體制改革，設定科學合理的政績考核指標，則成為我們目前的必然選擇。

注釋：

① 我國省區交界地帶是指，省、直轄市和自治區界線接壤的地方，我們統計的以陸地和沿江接壤為準，而沿海的接壤不予以考慮。因而海南省和廣東省間交界地帶沒有進行統計分析。② 只要一個縣的邊界與外省的縣接壤，且包含于《國家八七扶貧計劃》所公布的貧困縣名單中，就是省區交界地帶的貧困縣。只要一個縣的邊界與外省的縣接壤，且包含于2010年國家所公布的百強縣名單中，就是省區交界地帶的百強縣。

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〔責任編輯 郭超〕

D035

A

1006-5261(2010)06-0080-05

2010-06-28

梁國越（1984―），男，廣西河池人，碩士研究生。