從政策扶持到財政補貼：農村社會養(yǎng)老保險發(fā)展路徑評述

郭金豐

（中共江西省委黨校，江西南昌330045）

從政策扶持到財政補貼：農村社會養(yǎng)老保險發(fā)展路徑評述

郭金豐

（中共江西省委黨校，江西南昌330045）

為應對農村人口老齡化、農村家庭小型化趨勢，解決農村人口“老有所養(yǎng)”問題，必須建立適應農村經濟發(fā)展和社會進步需要的農村社會養(yǎng)老保險。農村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展路徑經歷了從“政策扶持”到“政府補貼”的重大轉變。分析老農村社會養(yǎng)老保險的制度安排及實施績效、新型農村社會養(yǎng)老保險的實施難點，以展望新型農村社會養(yǎng)老保險的未來發(fā)展趨勢。

社會保障；農村社會養(yǎng)老保險；政策扶持；財政補貼

為應對農村人口老齡化、農村家庭小型化趨勢，解決農村人口“老有所養(yǎng)”問題，必須建立適應農村經濟發(fā)展和社會進步需要的社會養(yǎng)老保險。黨的十七大報告提出：“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的原則，加強健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度。”2009年新型農村社會養(yǎng)老保險開始了全國范圍的試點工作，此時的農村養(yǎng)老保險因為有了“政府補貼”而鮮明地區(qū)別于老農村社會保險（簡稱“老農保”），成為新型農村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農保”）。農村社會養(yǎng)老保險的制度安排從原來的“政策扶持”發(fā)展到如今的“財政補貼”，意義深遠；新農保要從試點走向全面實施，需要解決地方政府財政補貼到位的難題及與其他養(yǎng)老保障機制的協(xié)調互補問題。

一、政策扶持：“老農保”的制度安排及其績效評估

1986年，由民政部牽頭，開展農村社會養(yǎng)老保險試點工作。1992年1月，民政部下發(fā)了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》。此時的農村社會養(yǎng)老保險制度堅持資金“個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”的籌資原則。集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付，國家的政策扶持主要體現(xiàn)在讓稅上，沒有財政的直接支持。此外，該方案就設立“農村養(yǎng)老保險基金管理委員會”及“農村養(yǎng)老保險事業(yè)管理處（站、所）”等管理機構、對基金的保值增值等問題做了明確的規(guī)定。《基本方案》的頒布和實施在中國社會生活中具有非常重要的意義，有利于推行計劃生育的基本國策、體現(xiàn)了中國政府對農民的責任和關心、使農民產生了最基本的社會保障意識、實現(xiàn)了農民養(yǎng)老保障在中國農村的突破。其意義已遠遠超過其對部分農民經濟上的保障，而具有鮮明的政治和社會意義。

“老農保”的實施，從事實效果來看，確實有積極的一面，如增強了農民的保險意識、解決了一部分農民的養(yǎng)老問題、培養(yǎng)了一批業(yè)務員。但也存在諸多問題，如覆蓋面窄、投保率低、保障水平非常有限、管理水平低、制度的可持續(xù)性差等。其中，政府沒有直接投入財政資金是最主要的問題。在實踐中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達的地區(qū)，集體補助就無法指望，而國家扶持主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳費的讓稅上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不繳費或者沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，國家的扶持就無從談起。多方面的調查表明，絕大多數(shù)參保農民及其保金，都基本是或完全是由農民自己交納的。這種完全由農民自己繳費的保險已經不再具備“社會”保險的含義，它已經就是商業(yè)保險了。而且，農村社會養(yǎng)老保險管理機構的經費可以按所收取基金的3%來支取。由于農村社會養(yǎng)老保險主要或者完全由個人出資，管理費的提取使得農民寧愿選擇銀行儲蓄而不是參加養(yǎng)老保險。沒有國家財政的支持，經過短暫的快速發(fā)展后，農村社會養(yǎng)老保險工作陷入了發(fā)展緩慢甚至停滯狀態(tài)，參保人數(shù)的增長比例有所下降，養(yǎng)老保險基金的運行也出現(xiàn)了問題。1999年7月，國務院發(fā)布了相關文件①，將農村社會養(yǎng)老保險列入了清理整頓范圍。2003年原勞動和社會保障部下發(fā)《關于認真做好當前農村養(yǎng)老保險工作的通知》，明確提出當時農保工作重點應當放在有條件的地方、有條件的群體以及影響農民社會保障的突出問題上，針對不同群體特點制訂相應的參保辦法。隨后，農村社會養(yǎng)老保險制度在整頓規(guī)范后進入局部創(chuàng)新發(fā)展的時期，北京、上海、杭州、青島、蘇州、常熟等經濟發(fā)展水平較高、地方財力較強的地區(qū)，分別通過積極的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保政策、農民農轉非政策、政府補貼參保政策、開辟土地補償費、土地出讓金等資金渠道的方式，探索農民的社會化養(yǎng)老途徑。

由于農村社會養(yǎng)老保險制度設計中存在政府不承擔財政責任、集體補助僅限于發(fā)達地區(qū)的農村、農民繳費標準偏低必然帶來的保障水平偏低等缺陷，導致了農村社會養(yǎng)老保險的失敗。在中國現(xiàn)行財政稅收體制以及農村經濟發(fā)展極不平衡的情況下，依靠農民自己的力量來發(fā)展農村社會養(yǎng)老保險困難重重。

二、財政補貼：新型農村社會養(yǎng)老保險的重大突破及其實施難點

在新的發(fā)展階段，“新農保”應運而生。以國務院辦公廳發(fā)布的《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》為起點，從2009年起逐步探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的“新農保”制度，地方財政對農民繳費實行補貼，并建立由財政全額支付的最低標準基礎養(yǎng)老金。2020年之前基本實現(xiàn)對農村適齡居民的全覆蓋。

明確政府補貼的數(shù)量，這是“新農保”的一個重大突破。以此為標志，農村社會養(yǎng)老保險從原來的“強制儲蓄”轉變成為真正意義上的社會保險，農村社會養(yǎng)老保險的持續(xù)發(fā)展有了堅實的基礎。從理論上看，政府必須在社會保障中承擔一定的財政責任以確保其穩(wěn)健發(fā)展。即使在人們通常認為政府不承擔責任的智利的養(yǎng)老保險私有化改革中，政府也沒有放棄其在社會保障中的財政責任，事實上，智利除私營化管理的個人養(yǎng)老金外，還有政府負責的社會救助、有關福利及其他社會保險措施。在養(yǎng)老保險領域，智利政府還承擔著立法和監(jiān)管方面的責任。當私營養(yǎng)老基金管理公司破產或發(fā)生嚴重財務危機時，政府要負接管之責，也就是說政府對勞動者的養(yǎng)老承擔最終責任。從實踐來看，農村合作醫(yī)療的興衰成敗便是一個極好的例證。農村經濟體制改革啟動后，合作醫(yī)療失去了集體經濟的支持，財政補貼并沒有相應跟上，組織管理體制也處于劇烈變動之中，合作醫(yī)療不可避免地陷入了衰落。上個世紀90年代，各級政府不斷努力恢復合作醫(yī)療以緩解廣大農村地區(qū)缺醫(yī)少藥的問題，但是收效甚微，因為經費來源于從集體經濟組織的籌資和農民群眾的繳納，政府基本不出資②。這種政府請客由集體組織和農民買單的做法除在集體經濟發(fā)達的農村地區(qū)尚能恢復和發(fā)展外，在廣大農村地區(qū)卻難以行得通。新型農村合作醫(yī)療，是在充分總結合作醫(yī)療衰落教訓的基礎上建立的。政府直接承擔了新型農村合作醫(yī)療基金的籌資責任，在欠發(fā)達地區(qū)各級政府資金甚至成為新型農村合作醫(yī)療基金的主體部分，參保農民可以看得到實實在在的利益，對農民參合具有很大的吸引力。同時，政府財政直接承擔管理成本，對基金使用與監(jiān)管、農民報銷補償、服務機構結算、基本用藥等方面在試點基礎上進行嚴格管理。新型農村合作醫(yī)療這些方面的進步，充分體現(xiàn)了政府的主導作用，也成為新型農村合作醫(yī)療試點不斷擴大的直接原因。這些經驗也為新型農村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展提供了有益啟示③。

從試點情況看，處于起步階段的新農保有許多問題亟待解決，尤其是地方政府財政補貼到位的問題，不妥善解決的話，將會影響“新農保”制度的建立與發(fā)展。按規(guī)定，基礎養(yǎng)老金部分由財政出資，中央和地方財政各分擔一部分。中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補助50%。所以，基礎養(yǎng)老金的落實沒有問題。但是，對個人繳費的補助部分，地方財政就難以保證了。因為近年來出臺的與民生相關的惠民政策，都要求地方政府給予“資金配套”，諸如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城市居民最低生活保障、農村最低生活保障、新型農村合作醫(yī)療、城市居民基本醫(yī)療保險，等等。每項制度看起來地方政府分攤的比例都不大，但是將這些“配套資金”加總起來，可就是一筆大數(shù)。以東部發(fā)達地區(qū)的經濟實力，負擔可能不成問題；中部地區(qū)也許還能湊合；但到西部貧困地區(qū)，恐怕就不那么樂觀了。由于存在地區(qū)經濟發(fā)展水平與財政能力的不平衡，貧困地區(qū)地方財政支持的壓力很大。如何解決中西部貧困地區(qū)地方財政籌資難的問題將成為制約“新農保”制度推行的一大瓶頸。而且，“新農保”制度明確規(guī)定了中央、地方政府對于農民養(yǎng)老的投入標準，統(tǒng)籌層次基本在縣、區(qū)一級，這在現(xiàn)實中可能碰到的矛盾是：越是農業(yè)人口占比高的地區(qū)，其財政狀況往往越吃緊，資金管理水平也往往越是低下，縣級政府的財政壓力就越大。另外，“新農保”經辦管理服務是目前縣級新農保機構面臨的大問題。這一點同所有國家公共服務體系在農村所面臨的問題是一樣的：龐大的需求和微弱的服務體系支撐。“新農保”服務體系的重建及功能擴展同樣需要大量的地方財政資金來支持。

圖1 農民養(yǎng)老保障體系圖

三、未來展望：新型農村社會養(yǎng)老保險與其他保障機制的協(xié)調

為了保證“新農保”的可持續(xù)發(fā)展，“新農保”制度的運行要與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他保障政策或機制相協(xié)調，要合理利用其他政策或機制以支持自身的可持續(xù)發(fā)展。目前，“新農保”所能提供的保障水平較低。因此，一方面，要隨著經濟和社會的發(fā)展，適度提高“新農保”的保障水平；另一方面，要用多層次的養(yǎng)老保障制度體系來保障農民養(yǎng)老權益。

多支柱的社會保障制度設計是世界銀行等一些國際機構認可和倡導的保障模式。世界銀行于2005年提出五支柱的框架，即：非繳費型的“零支柱”提供最低水平的保障、繳費型并與個人收入水平掛鉤的第一支柱、強制性的屬于個人儲蓄賬戶的第二支柱、靈活自愿且形式多樣的第三支柱和非正規(guī)保障形式的第四支柱。多支柱社會養(yǎng)老保障模式強調政府提供養(yǎng)老保障計劃的同時，構建社區(qū)互助的補充計劃和商業(yè)性自愿保險的方式，為農民提供補充性養(yǎng)老保險保障，形成以政府為主導的、家庭保障為基礎的、多市場主體參與的、靈活多樣的復合型農民老年生活保障計劃。結合我國農村的實際情況，功能完備的農民養(yǎng)老保障體系包括了國家為60歲以上農民提供的“普惠”的最低標準基礎養(yǎng)老金、與個人繳費水平掛鉤的個人賬戶養(yǎng)老金、農村低保及農村社會福利、逐步發(fā)展完善的農村社區(qū)服務及農村機構養(yǎng)老服務、新型的農村家庭養(yǎng)老等方面。具體如圖1所示。

在“新農保”的發(fā)展中，尤應注意的是與家庭養(yǎng)老的協(xié)調互補。隨著我國農村社會經濟的變遷，傳統(tǒng)農村家庭養(yǎng)老的功能會逐漸弱化，但新型家庭養(yǎng)老仍居主體地位；社會化養(yǎng)老機制在農村養(yǎng)老中發(fā)揮的作用將會越來越大，“新農保”會逐漸成為我國農村養(yǎng)老保障體系的核心機制。在“新農保”實施的過程中，要充分考察新農保與家庭養(yǎng)老之間的動態(tài)關系，使二者協(xié)調發(fā)展。發(fā)揮家庭在弱者群體保障方面的功能，在相當長的歷史時期內也應是政府特別關注的一個重要工作領域。根據(jù)我國經濟發(fā)展的狀況和文化傳統(tǒng)，在“新農保”建設的不同階段設計出家庭功能和社會功能如何結合和如何互補的方案，是今后的一項重要任務。

注釋：

①《國務院批轉整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知》指出：目前我國農村尚不具備普遍施行社會保險的條件。對民政系統(tǒng)原來開展的農村社會養(yǎng)老保險進行清理整頓，停止接收新業(yè)務，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險。

②上個世紀90年代，政府重新肯定合作醫(yī)療，看重的是它對政府財政沒有依賴性，因此，1996年以前，中央文件有關醫(yī)療籌資渠道的表述是“個人投入為主，集體扶持，政府引導、支持”。最后，一系列對貧困地區(qū)的調查與干預性實驗以及發(fā)達地區(qū)的實踐打破了不需要政府財政支持就能恢復合作醫(yī)療的幻想。

③2009年8月18日溫家寶總理在全國新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作會議上作了《開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作逐步推進基本公共服務均等化》的講話。其中旗幟鮮明地提到：建立新農保制度，關鍵是中央財政和地方財政相結合的基礎養(yǎng)老金必須到位，地方政府對農民個人繳費的補助必須到位。

責任編輯 查昆巖

F323.89

A

1008-6463（2010）04-0051-03

2010-07-28

郭金豐（1976-），女，江西于都人，中共江西省委黨校工商管理學教研部副主任，副教授，研究方向為農村社會保障。