農民理事會：村莊治理的制度創新

李志強

（中共江西省委黨校，江西南昌330003）

農民理事會：村莊治理的制度創新

李志強

（中共江西省委黨校，江西南昌330003）

農民理事會既是農村經濟制度變遷的產物，也是農民理性選擇的結果。隨著社會主義市場經濟體制的發展和社會主義新農村建設的推進，農民理事會作為農村民間組織在我國農村地區發展迅速，已經成為村莊治理中不容忽視的重要力量。它拓展了農村公共治理的空間、完善了村民自治制度，同時也拓寬了農村公共產品供給的渠道。

農民理事會；村莊治理；制度創新

2004年以來，江西贛州在全國率先開展了社會主義新農村建設，并創造了新農村建設的“贛州模式”。在“贛州模式”中，“農民理事會”應運而生，成為實際承擔、運作新農村建設的重要組織載體。一般認為，村莊治理是村莊內部各權力主體之間互相博弈的過程，已有的研究成果主要把村委會與黨支部作為博弈主體的一方，而把相對分散的農民作為另一方，兩者之間是一種非均衡博弈，這顯然不是理想的村莊治理方式。因此，讓農民建立自己的組織，參與村莊治理，維護自己權利，代表自己利益，成為必然的選擇。

一、贛州市農民理事會產生與運作

贛州市18個縣（市、區）有8個是國家貧困縣，845萬人中有農業人口677萬。從2004年下半年開始，經濟發展相對落后的革命老區贛州，卻走出了一條“低投入、高效益”的新農村建設之路。自2004年9月以來，贛州這塊紅土地涌動的社會主義新農村建設熱潮，引起了外界的廣泛關注。因地制宜地開展新農村建設的“贛州模式”已然走出江西，成為全國社會主義新農村建設的一個范本。

（一）新農村建設中農民理事會產生背景。

新農村建設理事會萌生于新農村建設的初期。2004年9月，中共贛州市委和贛州市人民政府作出了《關于加強社會主義新農村建設工作的決定》，并制定了《贛州市社會主義新農村建設發展綱要（2005—2010）》。贛州率先開展的新農村建設以“五新一好”為主要內容（目標），以“三清三改”和文明村鎮創建為切入點。各縣在“三清三改”的基礎上又結合實際略微作了一些擴展，如興國縣把“三改”擴展為“六改”：改路、改水、改廁，再加上改房、改欄、改環境。

實地調查得知，贛州新農村建設理事會的產生主要是由新農村建設實行初期的兩大難題促成的。一是建設資金的籌集。贛州各縣（區、市）新農村建設資金的籌集采用多渠匯集、多元組合的方法。從村民的角度來分類，大致有需要村民掏腰包的和毋需村民掏腰包的兩類，前者大約占到60%，后者大約占到40%。各縣（區、市）對新農村建設示范點的設立普遍采用了申報制。贛州市最初確立的示范點，施行伊始就遇到了重重阻力。許多村民因對村干部不放心，不愿按上級要求掏腰包籌資，而村干部又做不通村民的工作。“三清三改”要求清路障，村莊規劃先行后一個主要的建設內容就是澆筑村道，因而村道規劃內的破爛欄舍（主要是破舊的廁所、豬欄、柴寮等）需要拆除，這遭到了利益相關者的強烈抵制，村干部又“搞不贏”。在這種情況下，有些縣出臺了“自主申報、動態管理”的競爭機制。“自主申報”規定了“三個不搞”和“四個優先”，即村民申報（簽名）率未達80%的不搞，村民籌資未達應出資的60%的不搞，居住率未達60%的不搞；大點優先，申報率高的優先，“三清”動作快的優先，村民自籌資金多的優先。“動態管理”就是實行定期考核、動態調整，對依賴性強、群眾積極性不高、工作難以推動的，及時調整撤點，并增補真正有建設積極性的村莊。一些村莊面臨被撤點的危境，在這種情景下，村中的一些老人站了出來，他們反對自己的村組被撤點，強烈要求村莊整治繼續下去，自告奮勇地承擔起“三清三改”事務。他們自發組成了村民“談判小組”，挨家挨戶地做村民的工作，重新組織村民集體簽名申報、籌集資金，并率先垂范，發揮示范帶頭作用。于是，村道上的破舊房舍被拆除了，60%的建設資金也籌集起來了。人們把這種新生的村莊民間組織自名為“新農村建設理事會”。進而，理事會承擔起了新農村建設“三清三改”的整體運作，成為具體的組織者和操作者。這一做法迅速得到政府的充分肯定，并在全市范圍內借鑒推廣。到2005年底，贛州共組建了6800多個“新農村建設理事會”。

（二）新農村建設理事會的人員組成和產生程序。

這些挺身站出來的村中老人后來被統稱為村中“五老”，即居村的退職老干部（村、鄉、縣各級）、老教師、老工人、老模范和老黨員。新農村建設理事會一般由5—10名村中“五老”組成。產生程序是：政府下派的駐村工作組經過摸底調查并與村“兩委”商議后，提出理事會成員包括理事長（或會長）的建議名單，或者由全體村民推薦提出候選名單，提交村民委員會；村民委員會召集村民大會或村民代表會議進行投票表決，過半數同意者組成村莊新農村建設理事會。

（三）贛州市農民理事會的組織結構。

農民理事會是由村民會議或戶主會議民主選舉產生的群眾“自我教育、自我管理、自我服務、自我監督”的自治性組織，主要由離退休的老干部、老教師、老工人、老黨員及老模范組成，同時吸收一些熱心公益事業、公道正派、致富能力強的能人和志愿者組成。理事會成員還采取群眾推薦、組織推薦、自我推薦等形式，經由本村莊的村民會議或戶主會議民主選舉，須經參會人員的半數以上通過，理事會成員在本村莊中德高望重、富于智慧、在群眾中有較強的影響力，因而能夠發揮政府與農民的橋梁作用，從而形成“政府—農民理事會—農民”共同治理的新型鄉村治理形式。

二、農民理事會在新農村建設中的作用分析

2006年中央一號文件明確指出，新農村建設要鼓勵各種社會力量參與，民間組織作為社會力量的重要一支，在新農村建設中可以擔當重要的角色。作為以地域、村落或者是村落聯合體為單位的農民自服務組織，村民理事會在科學的政策引導和相關資源合理配置的協助下，能夠扮演好社會主義新農村的重要建設者角色、并且有利于鄉村民主治理的推進和基層政府職能轉變，是建設有中國特色的和諧社會的一支重要力量。

在調查中我們發現，由于在親緣、業緣、人緣等關系上的獨特優勢，村民理事會實現了村民的自主管理、自主實施、自我教育、自主服務和自我監督，在建設新農村的過程中具有重大的積極作用和深遠意義。

1.農民理事會有效地發揮了農民的主體作用。贛州新農村建設能夠取得良好的成效，主要是發揮了農民的主體作用。農民是新農村建設最直接的受益者，理所當然應該成為建設的主體。農民的主體地位作用發揮的如何，直接關系到新農村建設的成敗。這個共同目標制定好規劃方案并具體實施。贛州在實踐過程中逐步摸索出成立農民理事會推進新農村建設的工作方法。一方面，農民理事會能夠正確地理解和執行新農村建設的精神；另一方面，農民理事會能夠利用在村莊中威望較高的自身優勢，有效地組織和發動農民。主要原因是：一是農民理事會的組成人員是老干部、老教師、老模范，致富能人等，這些人員社會地位高，是農民中、村莊中的優秀人才，或者是當地群眾一起推崇的主持公道、正義正派的人士；經濟實力較強，輩份較高，人丁較旺，能夠代表一方利益，總之，理事會成員都是來自各個屋場、各個家族中德高望重的人。二是農民理事會是采取群眾公推公選產生的，不是政府任命的，群眾認可度高，可信任度強，對理事會作出的決策服從性高，若有群眾不服從，則會成為整個村莊群眾唾罵之人，承受道德上的批判及當地人的排擠。三是農民理事會的整體素質較高，事業心和責任心強，有大局利益觀念，理事會成員大多數是受過較高層次教育的老知識分子，或是公道正派的人，因此，對國家新農村建設的政策，能夠正確地理解到是國家對“三農”工作的重度傾斜，是建設農民自己的家園，并在實踐中能正確地處理好個人利益和集體利益、眼前利益和長遠利益、局部利益和全局利益的關系。筆者將沒有理事會、理事會作用發揮一般和理事會作用發揮好的新農村建設點就“三清”、“三改”、拆除空心房、人畜分離、農民對新農村建設的態度等方面進行對照比較，結果如下：

理事會作用發揮好三清臟、亂、差一般環境整潔三改2 0 %以下普及率5 0 %左右普及率9 0 %沒有理事會的理事會作用發揮一般拆除空心房未能拆除全部拆除并能流轉好空宅基地人畜分離維持原貌秩序混亂統一規劃建好新家畜欄拆除率6 0 %，部分未能拆除農民對新農村建設的態度認為是“政績工程”，不配合過度追求個人利益能真正體會到農民得實惠，統一服從安排

2.農民理事會有效地推動了農村民主管理進程。社會主義新農村建設提出二十字方針：“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，這二十個字的目標要求是從統籌物質文明、精神文明、政治文明和社會文明建設的角度對社會主義新農村的高度概括。民主管理作為新農村建設的目標之一，主要體現在農民充分享有知情權、決策權、管理權和監督權。如何行使知情權、監督權？誰來管理？怎樣決策？贛州市探索出了運用村民會議和農民理事會來實現民主管理的模式，村民會議為本村莊最高權力機構和決策機構，圍繞新農村建設的目標要求，討論決定村莊總體規劃、理事會人選、資金運作等問題，會議采取票決制，決策須參會人員的三分之二以上通過才能生效，農民理事會是村民會議的執行機構，代表村民會議行使日常管理工作權力。農民理事會不是政府的派出機構，是由村民會議選舉產生的，無須組織任命便可行使管理群眾的權力；農民理事會沒有獨立的決策權，日常事務由理事會長召開村民會議決定，理事會開展工作情況要向村民會議報告并批準。贛州市農民理事會真正保障了農民群眾的知情權、決策權、管理權和監督權，為民主管理提供了一個平臺和有效載體，最大限度地調動了每一位村民的積極性，從而形成了社會主義建設的強大合力。贛州農民理事會的共同特點是有互助、奉獻精神，每次村里遇到難題都能看到他們的影子，他們的模范作用帶動了村民的積極參與。由于村里的重要建設項目都是由理事會和村民共同協商確定的，他們在參與的過程中學習和體驗到了什么是民主討論、民主決策、民主管理和民主監督。

3.農民理事會提高了農民組織化程度。社會主義新農村建設強調從政治、經濟、文化及社會事務等方面給農民以真正的實惠，讓農民充分行使自己的權利，切實維護自身的各種權益，而想要達到這樣的目標，就必須讓農民組織起來，農民組織化是“指農民為了更好地實現、保護和促進自身的經濟利益和提高自己的社會政治地位而聯合起來形成各種經濟和政治組織的行動和過程”。［1］農民理事會是農民組織化的有效形式，理事會涵蓋了農民的生產生活各個方面的權利和義務。（1）在農村經濟領域，按照“一村一品”、“一產一業”、“一縣一優勢產業”、“一市一主導產業”的規劃布局成立了農民專業合作社，對農業的產前、產中、產后及購銷提供一條龍服務。如贛州市成立的臍橙協會，由協會建立苗圃基地，為農戶提供優質的、抵抗能力強的脫毒苗，從源頭上保證了全市臍橙苗木的統一性。臍橙管理中由協會提供復合肥、尿素和殺蟲治病藥水，并根據臍橙生長時期提供技術服務、發布病情和防病治病技術。全市統一用“贛南臍橙”商標和包裝在市場銷售，（2）在政治生活領域，農民理事會負責執行和監督，農民理事會一方面可以代表農民向政府表達意見，避免政府與農民的對立，另一方面可以將政府的意思與本地民情相結合，達到既有利于群眾又能實現政府意圖的目的。因此，“提高農民的政治參與度可以降低農村社會的成本，有利于農民群體的利益表達，有利于和諧社會的構建，有利于社會的穩定發展。”［2］（P233）贛州農民理事會不僅在新農村建設中發揮作用，在維護社會穩定、構建和諧社會中也起了舉足輕重的作用。數據表明，農民理事會在農民之間糾紛調解方面達到調解率90%以上，群眾滿意度100%。同時農民理事會代表農民利益能夠冷靜客觀地與政府對話，有效地控制了群體群訪事件，使贛州市和諧平安創建工作排在全省乃至全國前列。（3）在社會事務領域，農民理事會整合農村社會資源，通過農民權益保護宗旨和任務，把分散的個體農民有效地組織起來，通過提供各類公共產品，滿足農民生產生活需要，擴大組織在鄉村社會生活中的影響力。通過組織的影響力，提高農民的文化、道德等素質和集體主義精神，創建美好的家園。如在改路過程中，政府給予80斤/m2的水泥補助，剩余近2/3的資金不足將由理事會組織和發動本地群眾捐資捐助，公路建設合同由理事會簽定，資金由理事會籌措和管理，公路質量由理事會監管，公路養護由理事會把關。通過新農村建設，贛州市行政村公路硬化率已達到80%以上，建設點上通組、通戶公路硬化率達100%，每個新農村建設點的農戶水泥公路都到家門口。

4.農民理事會保障了新農村建設的長效性。鑒于中國農村問題的復雜性，農村長期落后的現實以及農村人口眾多的現狀，建設社會主義新農村的目標必將是一項需長期面對的艱巨任務，不可能一蹴而就，但不論是在認識上還是實踐中，都有實際工作者和農民群眾將其看作短期的運動，地方政府也因此只做新農村建設的短期規劃，不做長期規劃，以短期的項目為重點，而不是以長期的制度建設和解決農民根本問題為重點。之所以出現這種認識誤區，主要是和現實中存在的浮躁心態有關，這種浮躁心態又有兩種表現：一種是基層工作者方面，他們在認識上將新農村建設等同于新村鎮建設，實踐中，則由于這種浮躁情緒和冒進作風而常常做出一些不切實際的號召或決策，進而出現各種“政績工程”或“形象工程”；另一種是農民群眾方面的浮躁心理，他們因為急于看到新農村的建成，從而把新農村建設當成是短期的政治運動，并總是抱有過高的期望和速成心態，而一旦預期中的效果在短期并未出現的時候，其參與建設的積極性和主動性會降低。

新農村建設的長期性和艱巨性決定了農民理事會這個農民組織不能散，新農村建設要長期開展，就必須始終有以農民為主體、體現農民意志和利益的農民組織，否則，新農村建設就會成為無源之水，無本之木。比如，在農民建房規劃和村莊整治中，如果沒有農民理事會的長期監督和嚴格的執行，村莊就會出現亂建房、亂占耕地，整個村莊的政治秩序、公共事業秩序等會出現混亂，新農村建設的成果將會因為后期的無人理事毀于一旦。

三、農民理事會：村莊治理的制度創新

農民理事會作為當代農村民間組織的出現是中國農村推行市場取向的經濟制度和民主取向的政治制度變遷的產物，“它從根本上改變著中國農村的治理結構和治理狀況，從總體上推進了農村的民主和善治。”［3］農民理事會在村莊治理中的功能主要體現在對農村公共治理空間的拓展、公共物品的自主提供、推進村民自治等方面，并由此構成了村莊可持續發展的基礎。

1.拓展了村莊治理的公共空間。制度經濟學認為，制度變遷是從制度不均衡開始的。制度不均衡是指一個社會中制度的供給大于或小于需求的狀況。當某個聯合體中的人們感到既有制度和規定不能解決他們遇到的新問題時，他們就會萌生、提出、推動并完成制度變遷或創新?，F有的中國鄉村以“兩委會”為主體的鄉村治理組織結構或曰村莊治理的制度安排尚不能完全解決新農村建設所遇到的諸多難題，致使新農村建設面臨困境。農村制度的變遷為農民理事會的生長釋放了空間，而其自身的發展使這一空間進一步拓展?！霸诖迩f公共治理空間中，民間組織可以比較自由地開展活動，傳播社會輿論，擴大農村社會網絡，增加村莊的社會資本。社會資本是社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作來提高社會的效率”。［4］（P195）社會資本的增加意味著村民合作范圍的擴大，村莊資源的流動與共享，以及社會自組織網絡的建立，使農民獲取信息、知識與技術，在村莊政治中表現出強烈的參與積極性，從而使村莊的公共治理空間由一元治理向多元治理發展。作為載體，農民理事會的發展壯大本身就意味著村莊公共治理空間的拓展。

2.完善了村民自治制度，推動了農村民主政治發展。

農民是農村基層民主政治建設的主體。推進農村基層民主政治建設，需要積極探索廣大農民參與的途徑。農民理事會是村莊內部聯系的紐帶，是鄉村民主生活的平臺，也是鄉村民主的有效組織形式。

農民理事會的出現形成了以農民為主體，以村民委員會為代表，農民自主管理、自我服務的自治格局。隨著村民自治制度在農村的確立，村民委員會成為我國農村最重要的民間組織，成為農村最具權威性的管理機構，農民通過村民委員會進行自主管理、自我教育和自我服務。由于村民自治還不盡完善，還存在一些制度上的缺陷，農民還沒有真正享有民主權利。農民理事會的出現彌補了這一缺陷，農村民間組織為農民提供了一個實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的平臺。農民可以通過自己的組織來選舉代表參與村莊事務的管理和參與政策的制定，通過組織來反映群眾的心聲，維護農民的利益。農民理事會因其具有民間性和可監管性及其財務管理的透明性、公開性，因而容易取得社會和農民的信任；又因為具有民間性和自愿性并具有民主管理、民主決策等內部機制，因而成為進行農村民主教育的有效形式，成為農村基層民主政治建設的重要載體。農村民間組織通過自下而上的形式參與村莊治理，不僅推動了我國農村民主政治的發展，也為我國民主政治的發展奠定了深厚的群眾基礎。

3.拓寬了公共物品的提供渠道。目前農村公共物品的供給體制存在很大的缺陷：供給主體劃分不清；供給方式以強制提供為主；資金來源問題尤為困難。鄉鎮政府和村委會自顧不暇，無力關心村莊內的公共物品提供，農民的自主提供成為無奈的選擇。農民理事會因其較強的組織基礎和動員能力成為村莊內公共物品的新的供給主體。公共物品的自組織供給比國家供給和私人供給都有效，能夠克服類似哈丁“公地悲劇”問題，同時因為制度的激勵和約束作用，參與者更容易遵守規則，既減少了合作成本，又能防止“搭便車”現象。中國農村中一些社會性服務組織在教育、水電等公共物品的供給上已經開始發揮作用。它們的出現是農民為了使村莊的公共資源能夠有效利用，保護村民的生命財產安全而采取的集體行動，是一種自我投人、自我管理、自我受益的組織方式。

［1］楊雅靜.社會主義新農村建設中農民組織的建立與發展［J］.中國優秀博碩士論文數據庫，2006.

［2］陶東明，陳明明.當代中國政治參與［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.

［3］申端峰.論農村社區NGO的發育和成長——以洪湖漁場老人協會為例［J］.山東科技大學學報（社會科學版），2004，（3）.

［4］［美］羅伯特·帕特南.使民主運轉起來［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

責任編輯 查昆巖

F320.1

A

1008-6463（2010）04-0013-04

2010-07-09

李志強（1976—），男，江西余干人，中共江西省委黨校公共管理學教研部副教授，主要從事公共政策與地方治理方面的研究。