保障性住房建設與融資渠道

新加坡在保障性住房建設與管理方面取得了舉世矚目的成就，主要得益于“居者有其屋”的住房保障政策。“居者有其屋”政策由新加坡建屋發展局結合中央住房公積金政策以及嚴謹的保障性住房分配和管理制度，從根本上解決了新加坡人住房保障問題。據新加坡建屋發展局統計，超過80%的新加坡人居住在政府組屋中，保障性住房政策真正成為“普惠性的政策”。在新加坡的成功經驗中，保障性住房的土地獲取和資金籌集兩個方面很有特點。

新加坡建設保障性住房的土地獲取

新加坡實行土地強制征用政策，大大降低了保障性住房的投資建設成本。1966年新加坡制定了《土地征用法》，規定由政府撥出國有土地和適當征用私有土地作為保障性住房建設之用，政府有權征用私人土地用于國家建設，可在任何地方征用土地建造公共組屋。根據該項法令，新加坡政府協助建屋發展局以遠遠低于市場的價格獲得保障性住房的開發土地，既保證了大規模公共住屋建設所需的土地資源，又從制度上限制了因為土地與住房價格的預期快速上漲而帶來的投機買賣活動。

新加坡建設保障性住房的資金籌集

新加坡保障性住房的建設資金來源于政府的長期貸款和財政補貼。建屋發展局是非盈利機構，出租組屋的租金和出售組屋的價格由政府根據中低收入階層的承受能力來確定，而不是市場行為，也不靠房屋建造成本來定價，而是遠遠低于市場價格，這樣也造成了建屋發展局收支虧損。因此，新加坡政府每年都從財政預算中給建屋發展局安排一筆補貼，消除建屋發展局的虧損。

完善的公積金制度是新加坡解決保障性住房的重要保障。新加坡1955年建立了中央公積金制度，為新加坡保障性住房建設和“居者有其屋”政策提供了強大的金融支持。為鼓勵低收入階層購買保障性住房，1968年中央公積金局又推出“公共住屋計劃”，規定居民可動用公積金存款購買新的或是轉售的建屋發展局組屋。

除了新加坡以外，美國在20世紀30年代頒布了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅與城市發展法》等，對保障性住房的準入標準和保障水平做了詳細規定，為完善保障性住房提供了制度保證。日本在20世紀50年代也先后制定了《住宅金融公庫法》、《公營住宅法》、《日本住宅公團法》等相關法規，滿足了不同階層的住房需要，使得日本住房保障制度走向正軌。這些國家在解決保障性住房方面的成功經驗表明，在不同時期以不同形式所制定的法律法規，在推動保障性住房建設與管理方面起到了不可替代的作用，為保障性住房政策的貫徹實施提供了法律依據和保障。

借鑒這些國家在解決保障性住房方面的成功經驗，我們得到的啟示就是：政府作為國家經濟的宏觀調控者，擔負著促進社會全面和諧健康發展和保障全體居民基本權利的職責。建立和完善保障性住房制度是政府履行社會管理和公共服務職責的重要體現，是政府社會政策的重要組成部分，因此，政府應當成為構建保障性住房體系的主體。

保障房融資思路

政府是構建保障性住房體系的主體，也要發揮政府在保障性住房融資機制中的主導地位。政府可以采取多種方式，設立獨立的機構進行具體運作包括保障性住房融資、建設、管理或購買房源、享受人群審核、后期運營管理、市場監督等整個過程。在融資渠道和資金管理方面，利用政府信用保障可以提高運營機構的融資能力，增強融資模式的靈活性，降低融資的交易成本，有效地盤活已有購建資金，節約運營管理的管理成本。

首先，保障性住房的融資渠道主要依靠政府財政撥款。財政撥款應該成為保障性住房的常態固定資金來源，是保障性住房融資的首要渠道，也應該成為政府調控保障性住房建設規模的重要手段。財政撥款包括中央和地方兩級財政撥款，確保年度財政預算中保障性住房項目支出的比例，合理安排保障性住房項目的支出結構。

我們可以借鑒新加坡的成功經驗，依法成立一個類似于新加坡建屋發展局的專門的保障性住房開發、建設和管理機構，在政府主導下負責保障性住房的開發建設、銷售和管理工作，以盡快解決中低收入者的住房困難問題，徹底改變各類收入階層主要依賴商品房解決住房問題的預期。

其次，除了政府財政撥款以外，發行地方政府基礎設施類投資公司債券也是很好的融資渠道。在多數西方國家，都有十分完善的地方債券市場。在美國，地方政府發行住宅債券籌集資金建造保障性住房。其還本付息不僅有地方政府房產部門收取的租金作保證，而且還有聯邦政府房產部門作后盾，所以資信等級較高。日本有很多地方債券的主要用途就是用于地方道路建設和地區開發、公營住宅建設、購置公共用地及其他公用事業，也很受市場追捧。

中國的城市基礎建設投資類公司企業債券（簡稱“城投債”）的發債主體是地方政府的城市基礎設施建設投資公司，國家對城投債發行審批的法規依據與其他類型企業債券一致。2008年1月2日，國家發改委下發了《發展和改革委關于企業債券簡化發行核準程序的通知》，簡化了企業債券的審核程序，審核程序的簡化促進了地方政府發行城投債的決心。

地方政府發行城投債的募集資金主要用于地方的基礎設施和公共設施建設，債券期限一般為5～10年，利率較低，能提高地方的經濟發展潛力，滿足地方政府融資的渴求。按照國家相關政策要求：發債主體“最近三年平均可分配利潤足以支付企業債券一年的利息”，如某地城市建設投資公司計劃發行10億元債券，需要支付的利息支出在5000～8000萬元之間，一般發債的城市建設投資公司都能做到。

城投公司利用城投債從事投資周期較長、項目收益較低的保障性住房建設，發行主體的盈利能力也將受到嚴峻的考驗。所以，城投類企業的主要收入來源也要適度依靠政府補貼，為保證債券兌付，需要地方政府在財政和稅收上提供更大的支持。目前發行的城投債絕大多數以自由資產抵押為本期債券提供擔保，這說明城投債在尋找第三方擔保方面存在著一定的困難，今后可以探討兩個發債主體互相擔保方式。

債券具有“風險低、收益穩定”的特點，贏得了投資者的青睞。城投債主要是機構投資者，如基金、保險公司、財務公司、證券公司、銀行理財產品等，城投債為機構投資者提供了一個較好的備選品種。

此外，房地產信托基金也將是未來保障性住房建設的融資渠道。實際上，房地產信托基金是一種證券化的產業投資基金，通過發行股票，集合公眾投資者資金，由專門機構經營管理，通過多元化的投資，選擇不同地區、不同類型的房地產項目進行投資組合，在有效降低風險的同時通過將房地產經營活動中所產生的穩定租金收入以派息的方式分配給股東，從而使投資人獲取長期穩定的投資收益。

房地產信托基金由專門投資機構進行房地產投資經營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者。在美國大約有300個REITs在運作之中，管理的資產總值超過3000億美元，其中近三分之二在全國性的證券交易所上市交易。日本東京證券交易所大約有超過40個REITs在交易，新加坡交易所大約有20個REITs在交易。2005年香港領匯REITs在香港交易所上市發行，為香港特區政府回籠資金200億港元，有效緩解了房委會公屋建設資金不足的難題。

從國際經驗分析，REITs的經營模式都是收購已有的保障性住房項目并實現整體出租，變成持有型物業，依靠長期穩定的租金收益來回報投資者。在這種背景下，如何解決保障性住房建設階段的投資建設資金來源呢？還是要在啟動階段依靠政府推動。針對各地存在的大量空置房和閑置房，由政府通過公開招標、回購方式，或承租普通民房再轉租給低收入群體。經過這樣的策略，既實現了政府解決保障性住房來源的多樣化，也為保障性住房利用長期穩定的租金收益回報投資者進而實現REITs融資創造了條件。

通過在啟動階段依靠政府推動，REITs模式融資就可以形成良性循環，為長期解決保障性住房提供融資渠道。要保證REITs的成長性，就需要REITs通過不斷擴大成熟物業的租金收益規模來實現，也就是需要不斷收購以成熟的出租形式為主的保障性住房。地方政府可以向REITs通過出售大規模的成熟的保障性住房，獲得建設新的保障性住房的資金來源，投資建成以后，再通過出租管理獲得長期穩定的租金收益，又可以作為成熟物業賣給REITs，以保障投資者對REITs成長性的要求。這樣，形成良性循環，也是長期解決保障性住房建設資金的融資渠道。