重點旅游地區自然災害風險管理框架研究

葉欣梁,溫家洪,丁培毅

(1.上海師范大學旅游學院,上海200234;2.上海工程技術大學管理學院,上海201620;3.澳大利亞昆士蘭大學旅游學院,布里斯班4305)

重點旅游地區自然災害風險管理框架研究

葉欣梁1,2,溫家洪1,丁培毅3

(1.上海師范大學旅游學院,上海200234;2.上海工程技術大學管理學院,上海201620;3.澳大利亞昆士蘭大學旅游學院,布里斯班4305)

首先介紹近年來國內外旅游目的地面臨的各類安全問題,闡述了旅游地自然災害風險管理的相關概念以及和應急管理的區別,探討建立重點旅游地區自然災害風險管理框架的方法和內容。通過自然災害分析、區域脆弱性分析和旅游地的暴露分析,就未來固定時間段內該目的地可能造成的潛在損失進行計算。為了將潛在損失控制在能夠接受的范圍內,由當地政府協同旅游管理部門與利益相關各方共同探討降低災害風險的工程手段和技術手段,并且核算為此所需要的投入,在潛在損失和投入之中進行決策,提出該旅游地區的區域發展目標和政策。該風險管理框架是從游客、當地政府、旅游經營企業、當地居民四方利益相關者之間合作參與旅游風險管理出發,提出四位一體的旅游地區自然災害風險管理框架,希望為我國重點旅游地區確立自然災害風險管理范式和旅游可持續發展提供理論依據。

旅游地;自然災害;風險管理框架

0 引言

近年來,旅游目的地的各類災難事件數量呈快速上升的勢頭[1],造成的各類損失觸目驚心。2009年11月25日,國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,討論并原則通過《關于加快發展旅游業的意見》,在意見中提到“完善旅游安全提示預警制度,重點旅游地區要建立旅游專業氣象、地質災害、生態環境等監測和預報預警系統。防止重大突發疫情通過旅行途徑擴散。推動建立旅游緊急救援體系,完善應急處置機制,健全出境游客緊急救助機制,增強應急處置能力”。

國外有些學者[2-3]認為旅游目的地的環境變化本質上就是經歷各種危機的過程。縱觀全世界各類不同的災難事件,可以發現,當地政府和經營企業面對災難的發生大多無準備,少數的旅游預警來自國際組織和客源地。盡管大多數當地政府在災難發生后能夠組織積極有效的救援,但是還有部分政府救援不力甚至刻意隱瞞,對于旅游地區的相關研究也往往集中在災難發生的響應與恢復上,針對災害風險和預警的研究還相當缺乏[4]。

目前,影響旅游目的地的災難事件大致可以分為四大類:一是自然災害事件,如2004年底的印度洋海嘯、2008年汶川地震;二是各類事故災難,如2008年中國游客在美國遭遇的車禍;三是公共衛生事件,2004年的SARS和前段時間蔓延北美的“豬流感”等;四是社會安全事件,諸多旅游目的地的動蕩政局和各類恐怖事件嚴重影響了旅游業的發展。

由于過去旅游安全的工作重點是危機管理,強調危機的處置和災后的救濟與恢復,輕視災前的預防和準備,即重救輕防。因此,社會總是從一個災害走向另一個災害,很少降低災害風險[5]。實踐證明,災難發生時即便是有效的響應和救援,面對的仍是一個無法挽回的損失或災難事件,也同樣造成大量的傷亡和損失。降低傷亡,減少損失,需要從防范開始,尋找導致災難的各類因素并且盡量消除掉,這就是風險管理[6]。2005年聯合國世界減災會議在日本兵庫縣舉行,通過了《兵庫宣言》和《兵庫行動框架》。《兵庫行動框架》為2005年至2015年全球減災工作確立了戰略目標和行動重點[7],提出了國際災害管理的趨勢是加強風險管理,把工作重點從應急管理轉向風險管理。重點旅游地區災難管理的首要工作就是要基于最新技術進行自然災害風險因素的評估,建立風險管理框架,實施有效的風險管理。

目前,在國際多學科多領域開展的風險研究中,除了強調重大災難系統的內在機制、風險評估模型、GIS在自然災害和重大公共事件風險模型中的應用研究外,越來越關注從社會、經濟、人文行為角度,對人類自身接受風險水平開展綜合研究,重點逐漸轉向與人類經濟社會相對應的安全建設研究,把風險分析與相對應風險管理體系相聯系[8]。

1 文獻回顧

以往的旅游安全類研究分為旅游災害系統理論研究和旅游產業的災害分析兩大類。有學者從旅游災害的系統進行了分析,界定了旅游災難的概念,討論了一般意義上旅游目的地的災害管理框架和管理策略,為各類旅游災害的研究搭建了平臺[9-14]。在旅游產業災害研究中,盡管大的災難和極端事件對于旅游業的破壞是驚人的,但是由于災難的突發性和動力機制的模糊性,所以主要集中在旅游業危機管理上。這類研究以企業經營者和當地政府為對象,針對在發生危機時和發生以后,從管理和營銷的角度,探討應對方案和恢復方法[13,15-17]。到了20世紀90年代,旅游地災害風險研究才進入國外學者的視野,1995年6月,聯合國國際旅游組織在瑞典召開了旅游安全和風險國際研討會(Talk At The Top:International Conference on Tourism Security and Risk)[18-19],其后有學者初步提出了旅游危機研究應該從應急提前到計劃和管理旅游地風險的管理措施方面[12,20]。

類似的情況在中國也是一樣,我國學者對于旅游地安全的研究也主要集中在旅游災害系統研究[21-24]以及旅游業危機管理[25-28]、應急管理[29-32]、災后救援及恢復上[33-40]。對于旅游風險管理研究剛剛起步且零星分散,袁紅[41]做過西南地區旅游地災害風險管理研究,席建超等[42](2007)以國內10條重點探險旅游線路為例對旅游地安全風險評估模式進行研究。趙懷瓊[43](2006)提出了旅游安全風險系統的研究。旅游災害的管理框架有部分學者進行了研究[27-28],但主要也是集中在應急管理框架上。2008年四川汶川地震后給西南地區旅游業帶來重創,旅游地的風險管理研究真正被重視[37-38],有學者[44-49]提出建立旅游地風險管理的體系和把風險管理納入旅游新規劃中去。可見,對旅游目的地災害風險的研究還是個嶄新的研究領域,該領域的深入研究將極大推動我國旅游產業的可持續發展。

2 對相關概念的界定

2.1 旅游地區災害風險

旅游地區指的是旅游目的地和中轉地,人們對于某件事情存在風險的理解主要包括3個方面,即在給定時間內有可能發生什么樣的事件、發生的可能性有多大、會產生什么樣的后果。例如,根據歷史經驗、統計方法分析或根據獲得的知識和直覺,某地近期(給定時期內)有發生地震的風險,包括3個方面的理解,地震的強度,不同強度下發生的概率以及不同強度下發生地震后給當地生命財產造成的損失。所以,風險是指由潛在的災害事件或極端事件造成的負面影響或損失,它可由兩個基本要素來定義:負面后果及其發生的可能性。對某類災害風險的描述須從事件場景、發生概率或可能性以及造成的負面后果3個方面進行描述,可表達為

式中:Si為風險場景;Pi為場景發生的概率;Ci為損失或導致的負面后果;N為事件場景集。

2.2 旅游目的地風險評估

這是一種確認風險性質和范圍的方法,即通過分析潛在導致旅游地區致災因子和評價現存景區的脆弱條件,以及它們結合時可能對暴露的人員、財產、服務設施、生計,以及它們依存的環境造成的損害。

風險評估涵蓋對致災因子的特點進行研究,包括它們的位置、強度、發生頻率和概率;分析暴露程度和脆弱性,包括現實社會、健康、經濟和環境的各個方面;評價應對潛在危害場景時能力的效果,不論能力是常用的,還是備用的。這些活動有時被稱為風險分析過程。

2.3 災害風險管理與應急管理

作為減災降損的重大戰略,風險管理和應急管理是相互聯系但又有截然區別的兩種思路。旅游地區災害風險管理是根據風險評估和對法律、政治、社會、經濟等綜合考慮所采取的一種風險控制措施,其目的是規避降低風險、減輕災害影響。風險管理包括風險識別、風險分析、組織管理與資源調配等。風險管理尋求找出導致災害的根源,降低災害對人類和經濟財產造成的損失。旅游地區的應急管理面對的是一個無法挽回的損失或災難事件,只能通過努力減少損失或者’終止損失事件的蔓延,而無法在成本不用加的情況下使狀態恢復到損失之前。

在實踐中,管理災害風險比管理災害表現出更多不同的挑戰。在災害發生的情況下,損失是顯而易見的,而且所需做的也很清楚。而導致災害的風險因素是非常隱蔽的——利益相關各方往往都不了解這些風險因素(圖1)。

圖1 災害管理概念示意圖[1]Fig.1 Concept of disaster control

所以,風險管理是應急管理的強大動力和重要基礎,它是一種更主動、更積極、更前沿的管理手段,是一項具有基礎性、超前性、綜合性的基礎工作[50]。除了在管理的方法、依據和決策等方面災害危機管理和災害風險管理存在著本質差異外,在管理過程上也存在著明顯的差異,災害危機管理集中于災害臨近或已發生時的管理,而災害風險管理則貫穿于災害發生發展的全過程,倡導災前的準備,并要使之納入疏緩、準備、回應、恢復四大循環進程中[51]。

2.4 旅游地自然災害風險管理

旅游地自然災害風險管理,就是管理主體識別可能導致當地發生災難的各種危害事件,如臺風、暴雨等,分析其發生的頻率、強度,預估旅游目的地系統的承受能力,情景模擬發生的后果和影響,進行損失分析。在此基礎上,根據游客、當地政府、旅游經營企業、當地居民四方預先的可接受風險目標,對為降低災害風險的工程和技術手段的投入資金進行計算,對降低風險所采用的不同措施和方法的結果進行成本效益計算,在各種措施中提出最符合的政策和政策組合,繼而對風險進行有效處理,使可能的損失和潛在的影響降到最低[52]。

3 構建旅游地自然災害風險管理框架

我國目前重點旅游地區的災害管理工作由地方管理部門和旅游相關機構共同負責或分別管轄,以災害防治為主,主要集中在災害的應急管理上,還沒有系統的風險管理的工作方法和流程。本文通過建立重點旅游地區自然災害風險管理框架,提供適合旅游地的工作思路、評估方法和管理手段,為全國各地的重點旅游景區和主要旅游城市提供普適的災害風險管理的規范和工作流程,使當地政府能夠直接了解潛在災害的損失情況和現實的投入費用,供當地政府和旅游管理部門決策(圖3)。

3.1 風險分析

風險管理必須以災害風險分析為基礎和依據,即確認哪里最可能遭受災害,誰或者什么將會暴露在災害中,哪些脆弱地區將會導致財產受到破壞和損失。通過風險分析理清導致災害的原因,理解以及降低災害風險是當今國際災害研究的前沿與熱點[54]。

區域自然災害風險管理過程的核心是風險分析,其內部主要關系如圖2所示。進行這一分析需建立災害、旅游區域暴露和區域脆弱性模型,然后與各災種的損失計算方法和風險方程聯合運用。

圖2 災害風險管理內部主要關系[53]Fig.2 Relationship between major activity elements

風險分析中的區域脆弱性部分涉及到建立各災種的旅游區域暴露模型和各類暴露物體和相關旅游資源價值的計算方法。暴露模型中包括建立區域暴露物及其內部財產價值或評估價值、風險人口(當地居民與游客)、財產類型及其抗災性能數據庫。損失計算方法則給出災害強度與具體類型暴露物體損失之間的關系。其他一些損失,如傷亡、內部財產損失、失業和無家可歸等,也都與可能的暴露物體破壞程度有關。

利用損失計算方法及災害、暴露和脆弱性模型進行風險分析,則可得到未來給定時間段暴露物體及其內部財產可能的年經濟損失值。除了大流域的洪水外,這些數值是以旅游景區為單位表示的,風險分析得到的定量災害影響包括:(1)暴露物體經濟損失(暴露物體損失); (2)暴露物體內部財產的經濟損失(內部財產損失); (3)以運輸費用計的由于旅游景區得不到或不能通過正常渠道得到貨物和服務而造成的經濟損失(給養損失); (4)職工失去維持家計的工資(收入損失);(5)由于旅游景區破壞而造成的失業(失業);(6)住房破壞造成無家可歸的時間(無家可歸);(7)因災游客和當地居民死亡人數(死亡)。

3.2 技術分析

技術分析將幫助旅游地區對各災種及相應的減災措施做分門別類的深入研究,提出具體的工程措施和技術手段。我國景區常見的自然災害包括洪水、泥石流、滑坡、地震、臺風等,但不同旅游區域面臨的自然災害各不相同,不同旅游區域應該針對自身實際,對威脅本地的自然災害提出減少暴露物體損失的主要工程措施和管理措施。一般認為,這些措施有七大類:為降低災害發生的可能性和保護風險區免遭破壞的工程和其他技術措施;加固和保護暴露物體的結構性措施;減少災害威脅、提升暴露物體脆弱性等場地處理措施;辨識或避開風險區的方法;災害預警預報及避難系統;災區的恢復、救援和災民安置系統;減災措施選擇及運用的信息處理和決策支持系統。

圖3 旅游地區自然災害風險管理框架概略示意圖Fig.3 Framework of natural disaster risk management i n touris m destination

3.3 費用分析

這一分析主要為得到兩方面的數據:計算對某類暴露物體應有的特定減災技術的直接費用;對某類新建筑在整個旅游區域范圍內推行特定的減災技術的費用/損失關系。因此,費用分析分三步進行:暴露物體損失估計;費用/損失比評估;減災措施的費用可行性驗證。

暴露物體費用估計。對特定類型的暴露物體進行實地調查,以確定為保證安全、在新建各類設施上應用減輕臺風、內澇和洪水等災害損失的技術所增加費用的相應比例和絕對值。以此可以粗略估算出對應于各等級結構標準的絕對費用和相對費用增加值。

費用/損失比評估。利用第一步的結果,可以建立起數值模擬,估算在未來給定時間段內的新設施上使用幾項結構加固技術的總費用。運用該模型,還可以求出減輕對臺風、內澇和地震等災害的措施在未來特定年份的可能費用/減災比。由此可以定出采用特定的減災技術。這些措施如強制建筑物達到一定抗震級別,將洪泛區建筑物抬高幾米等等。

減災措施的費用可行性驗證。利用數值計算的結果和其他有關數據確定各種減災措施在不同利率下的年償還費用。這些計算結果可以被用于確定費用可行的減災措施和各種災害管理計劃與政策的效益。

3.4 社會問題分析

由于對潛在災害和損失的認識不同,政府、當地企業、游客和當地居民往往會對減災政策有不同的看法,從而引發一定社會問題。例如,為了保證各類旅游設施的安全,政府可能會要求經營企業在建設時采用較貴的設施和材料,這往往引發了企業的不滿,繼而將費用轉嫁到游客身上,引發游客的不滿等。這一步主要是確定哪些可能構成社會問題的情況。分析中利用了風險分析和費用分析所得到的數據,將不同區域的總損失轉換成了人均損失及其他類似的形式。同時收集了其他一些公認的已構成社會問題的現象的總費用和人均費用作為風險參照。進一步還設法確定各類決策者和利益相關者對災害損失所持的不同價值觀。

3.5 政策分析

這一階段側重于認識并考察過去及現行的主要災害管理政策;確定制約災害管理政策制訂的社會政治和法律因素;確定并闡述解決每一可能社會問題的各類政策。在技術應用政策中,主要強調建筑規范;旅游開發中土地利用準則與規章;其他既定的法規政策;土地分類政策;投資政策;社會分配與再分配政策;災害研究、宣傳及教育政策。同時,對影響各級政府制訂公共政策能力的制約因素進行了評價。

結合以上風險管理決策過程,在我國重點旅游地區建立自然災害風險管理框架,該模型框架包括風險評估和風險管理兩大塊內容,具體又可以分為建立工作框架、風險識別、風險分析、風險評價和風險處理5個工作步驟。在每個步驟中又有具體的諸項工作(圖3)。

4 結論

建立科學的自然災害風險管理框架,有效地實施風險管理,將有助于旅游區域的可持續發展。綜上可知,在重要旅游地區建立災害風險管理框架,運用風險管理手段,可以得到以下成果。(1)未來給定時間段內,如2010—2020年某旅游景區因自然災害的年可能損失; (2)通過計算得出減輕災害損失的合理對策;(3)確定減災所需要費用,尤其是年度投入;(4)確定可能產生的社會問題及減災政策涉及的各個方面;(5)認識并評價過去及現有的減災政策、機構體系及管理政策;(6)識別評價與制定政策有關的社會、技術、行政、政治、法律和經濟等各方而的制約因素;(7)提出并評價適用于解決未來一段時期內有關災害問題的政策方案。

目前,有關國際組織及各國學者對旅游目的地的災害研究已經越來越重視,各類不同的減災降險措施都在研討和實施中,如印度洋沿岸國家在國際氣象組織的幫助下開始建立海嘯預警系統,將可以有效提前預警,保護濱海游客的安全[55]。對保證旅游目的地的安全需要一個新的思路和系統的工作,這就是災害風險管理。在目的地建立有效的風險管理機構、進行風險立法、實施風險管理是從根本上降低災害風險、減少傷亡的途徑。

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An Integrated Framework for D isaster RiskManagement of Key Tourism Destination

Ye Xinliang1,2,Wen Jiahong1,Ding Peiyi3
(1.Shanghai Institute of Tourism,Shanghai N o rm al University,Shanghai 200234,China;2.Institute of M anagem ent,Shanghai University of Engineering Science,Shanghai 201620,China;3.School of Tourism,University of Queensland,B risbane4305,Australia)

It has been proved by the practice that effective emergencymanagement after a disaster still causes an irreparable loss.The paper explores the difference between risk management and emergency management in tourist destination based on the introduction of theory and practice of disaster riskmanagement in touris m destination in China and abroad.Then the paper studies the method and content of establishing an framework of disaster risk management in some key tourism destination.This framework,mainly from the aspect of cooperation of tourists,local governments,tourism operating enterprises and local residents to participate in touris m risk management,puts for ward a four-in-one tourism risk management framework model of tourists,local governments,touris m operating enterprises and local residents and offers theoretical basis for for mulating the disaster risk management paradigm in tourist destination and the sustainable developmentmode of touris m.

touris m destination;natural disaster;risk management framework

book=123,ebook=135

F127.41

:A

:1003-2363(2010)05-0068-06

2010-01-05;

:2010-07-08

國家自然科學基金重點項目(40730526);上海市科委創新項目(08240514000);上海工程技術大學青年發展基金項目(2008XY23)

葉欣梁(1979-),男,浙江寧波人,講師,博士研究生,主要從事區域可持續旅游與環境管理研究,(E-mail)yexinliang @yexinliang.com.cn。