農村養老保障分類構建:基于農村人口劃分研究綜述

楊 哲 張 瑜

(1.安徽工業大學文法學院,安徽馬鞍山243000;2.安徽大學管理學院,安徽合肥230039)

農村養老保障分類構建:基于農村人口劃分研究綜述

楊 哲1張 瑜2

(1.安徽工業大學文法學院,安徽馬鞍山243000;2.安徽大學管理學院,安徽合肥230039)

隨著農村老齡人口占總人口的比重逐漸增大,使中國農村養老資源供求矛盾更加尖銳,養老保障問題日益突出,伴隨著城鎮化進程、戶籍制度的變動,農村人口群體逐漸分化為農民工、失地農民等不同群體,如何設計適合農村不同群體的養老保障制度,學術界從多個角度進行了研究,積累了豐富的有價值的文獻資料,本文試圖從農村養老保障分類構建角度對學者們代表性的觀點和研究成果進行梳理。

農村養老保障;人口劃分;綜述

一、引言

以城鎮為重點的社會養老保障力度不斷加強,覆蓋面不斷擴大,保障水平不斷提高,相比之下,占總人口絕大多數的農村人口的養老保障仍然步履維艱,處于初創階段,影響和制約著我國和諧農村建設的步伐。建立一個能滿足農村不同群體需求的,多層次、低標準、廣覆蓋的新型“農村養老保障體系”是政府工作的重點,也是理論界不斷追求的目標。

近幾年來首先是國家對農村養老保險問題研究的重視程度不斷加強,國家對這一問題的研究投入逐年增加,如表1所示,隨著國家對農村養老保險問題的研究投入逐漸增大以及我國農村居民生活水平不斷提高,在我國農村建立適應農民自身特點的養老保險制度的重要性日益緊迫,因此,政府也逐年加大對農村社會養老保險問題研究的投入力度。

表1 2001-2009年國家自科基金和社科基金關于養老保險與農村養老保險研究的立項表

其次,理論界對我國農村養老保險研究重視,如表2所示,從中國期刊網可以看出,研究農村養老保險論文數量從2001年的21篇到2009年的663篇,且期刊數量每年都呈現出增加的數量。高層次學者也從專業的角度對農村養老保險進行研究,從中國博士論文數據庫中可以發現,2006-2009年每年都有博士研究生從專業角度對農村養老保險進行研究,中國碩士論文數據庫中可以看出,對農村養老保險研究呈現出逐年增加態勢。對我國農村養老保障研究的專題會議從2004-2009年數據可以看出,都呈現兩位數,幾乎每個月都有一次關于農村養老保險探討的專題會議。另外,我們可以從表2中可以得出,大眾媒介報紙對我國農村養老保險的報道數量呈現出上升曲線,特別在2009年達到418篇。

表2 2001-2009年學者論文發表的文獻數量

總之,國家和學者對農村養老保險都非常重視,從表1的國家自然基金和社科基金數量以及表2中的學者研究的文獻可以看出,故本文從農村養老保障分類構建的角度對學者們有代表性的觀點進行梳理,以此來完善和促進我國農村養老保障制度。

二、宏觀角度分析農村養老保障制度分類構建

(一)農村不同人口群體養老保障應梯度構建

張俊良(2002)認為農村人口群體可分為四個梯隊:在城鎮就業的農民、達到或接近小康水平的農民、中等發達地區的農民、貧困地區的農民,然后,分層次來逐步實施農村社會養老保險。任保平、王艷(2003)提出建立農村社會保障體系的基本思路是依據不同類型農村的經濟發展水平進行分類設計和分類實施,在貧困型農村應建立以基本生活保障為內容的救濟型社會保障體系,在溫飽型農村應建立基本生活需要型的社會保障體系,在富裕型農村應建立保險型的社會保障體系。曹耳東、過劍飛、傅紅巖(2005)提出在農村社會保障和城市社會保障之間需要建立一種新的社會保障制度,即農民市民化社會保障制度,通過構筑一個階梯,打造城鄉社會保障之間相互溝通、相互連接和相互轉化的平臺,逐步實現農村社會保障向城市社會保障的過渡,最終實現在全國建立以社會公正為基礎的城鄉一體化社會保障體系的目標。

(二)農村不同群體養老保障應分層構建

皮立波、李軍(2003)認為農民中出現了階層、職業、區域的分化,需要適合不同階層、不同職業、不同消費水平的保險產品供給。華迎放、孫瑩(2005)認為,在近期內完全拋棄家庭保障并不現實,必須建立以基本社會保障為主體,鄉村集體保障和家庭保障等形式并存的多層次、低水平、廣覆蓋、共同負擔、統分結合、社會化管理的社會保障體系。張國平(2006)通過對江蘇經濟社會比較發達,傳統的單一的農民已經發生了深刻的變化,農村養老保障體系要根據農民群體的分層及養老需求情況,細分目標人群,根據不同人群提供相應的保障制度。李艷榮(2007)認為近年來隨著我國的經濟發展和社會轉型,農民群體出現了明顯的社會分化,形成了許多亞層次,不同農民群體有著不同的養老保障需求,因此在構建農民社會養老保險體制時必然要考慮到這種差異化需求。而我國目前已經存在的多種類型的農民社會養老保險體制,由于它們之間的制度割裂又帶來了管理混亂和賬戶無法銜接等問題。因此,目前應該針對農民群體分化的特點,整合現有的各種制度,建立一個既具有統一制度框架又具有較強的包容性,既能保障所有成員的基本養老又能滿足不同農民群體需求差異性的新型農民社會養老保險體制。鄧大松、李琳(2008)認為農村養老保障制度的構建要考慮農民的不同職業群體,需要根據經濟社會發展和參保人職業的變化,打通各類不同層次養老保障制度之間的轉換渠道。設計出與老農保險、農民工養老保險、失地農民養老保險和城鎮職工養老保險的多種“接口”,以便參保人可根據自己的職業變換自主選擇養老保險門類。

(三)農村不同群體養老保障應分類構建

學者盧海元(2003)主張“實物換保障”,以特定方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費,分別設計現實可行的社會養老保險制度方案。年輕農民實行“產品換保障”;老年農民和被征地農民實行“土地換保障”;進城農民工實行“產品換保障”+“土地換保障”的“雙軌制”;鄉鎮企業職工實行“股權換障”+“產品換保障”+“土地換保障”。樊小剛(2004)在進行農村社會保障制度設計時,必須考慮現階段農村人口中不同人群對社會保障的不同需求。李廣舜(2005)提出根據我國農民的實際狀況將其分為三部分,并根據不同農民群體的實際需要,為他們設計出不同的社會保障項目。對于失地農民應將他們納入城鎮社會保障體系;對于在大中城市打工的農民流動工和鄉鎮企業的從業人員,應將他們分批納入城鎮社會保障體系;對于務農農民,應主要關注其醫療保險、中年群體的養老保險和農村最低生活保障。李春根(2006)認為我國不可能在目前建立農村地區統一的社會養老保險體系,這是由現實國情和農村社會養老保險發展的既定路徑所決定的。我國農村養老保險必須根據不同地區的生產力發展水平,不同人群的農村養老方式,不同的農村養老保險水平的現實,來進行分類設計和分步實施。楊翠迎、米紅(2007)提出了分群體特征的農村社會養老保險制度安排:對農民工實行“彈性帳戶和激勵帳戶相結合”;對失地農民實行“個人帳戶、基礎養老金和儲備金結合”;對純農戶有兩種方案選擇,一是完全積累制,實行“個人帳戶+長壽風險基金”,二是實行“個人帳戶+統籌帳戶”的模式;對計劃生育戶實行“即期投入”的模式。李丹、邢明軍(2008)認為隨著中國農村經濟的發展,我國農民群體逐步分化,而現行單一的農村社會養老保險模式已不能滿足新形勢下農村社會養老保險的需求。培養農民養老保險參與意識、完善相關法律體系、加強財政支持力度,可以積極促進農村社會養老保險的發展。趙秋成(2009)認為隨著老齡人口占總人口的比重逐漸增大,使中國農村養老資源供求矛盾更加尖銳,農村養老保障問題更加突出,進而制約著農村經濟改革與發展。且隨著經濟的發展,農村居民出現“異質化”,農村人口群體逐漸分化為失地農民、農民工、鄉鎮企業和民營企業職工以及純農民,對于他們的養老保障情況,以這四類群體為基礎進行分類設計。王全美、張麗偉(2010)根據網絡理論中的延伸——強弱關系理論和制度類型,把現有農村養老資源進行深刻剖析分類,構建一個系統的養老資源類別模型。依據農民的職業和農地關系把農民分為不同類型,針對不同類型的農民探尋農村各種養老資源的最優配置途徑。

三、微觀角度分析農村養老保障制度分類構建

(一)農民工群體養老保障分類構建

鄭功成(2002)認為,對于農民工養老保險,有必要設計兩個以上的方案供有穩定職業的農民工(有較長時期的勞動關系和穩定的工作崗位)和無穩定職業的農民工(經常處于流動狀態)自主選擇,并作為全國性的政策出臺;否則,養老保險可能演變成一種不確定的強制儲蓄,從而失去這項政策的本源意義。徐賽嫦(2003)認為,應該建立“混合型”農民工社會養老保險制度。盧海元(2005)提出了制定適合農民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉移的彈性社會養老保險制度的設想。華迎放(2005)認為農民工社會保障制度模式選擇應適應不同就業狀況的亞群體的情況。龔秀全(2008)設計了符合當前我國農民工社會養老保險局部推進戰略的制度模式,該模式建立了自動對農民工分層分類的機制。申曉梅(2008)提出不同農民工群體在市民化程度、職業分布、就業方式、收入水平等方面的明顯差異,決定了他們參保愿望和能力的差別,很難用一種制度或一個模式將所有農民工都覆蓋進來。必須視其異質性特征,遵循分層分類考慮,循序漸進擴展,預留缺口對接原則建立并完善適合農民工特色的保障制度,變“要我參保,為我要參保”,拓展保障覆蓋面,提高保障制度的利用效率。

(二)失地農民養老保障分類構建

樓喻剛、金皓(2002)和張時飛、唐鈞、占少華(2004)等學者認為,對于為失地農民建立社會養老保險的問題,現階段應該采取“以土地換保障”的方法,長遠應建立以就業為支撐的政府主導型的失地農民社會保障體系。馮健(2004)認為,年青農民參保積極性不高,年青失地農民難以納入城鎮社會保障體系,對于年紀大的失地農民應該納入農村養老保障體系之中,對于不同年齡段的農民應該區別對待,分類構建。馬馳、張榮(2004)提出建立面向失地農民的特殊分類多層次的養老保障,應按照不同年齡,設立教育培訓、促進就業、最低生活保障等多種措施,還要加強土地征用資金以及集體資產管理增值等方面。徐元明(2007)提出了要設立失地農民基本養老保障制度,必須對失地農民轉市民、留地保障等方式分類設計,在保障農民基本生活的條件下,促使其實現小康。辛小柏(2007)主張在設計上應體現分年齡、多層次、廣覆蓋的特點,實行不同地區多種方案并存的過渡模式。劉迪香(2008)提出我國現行失地農民養老保險制度建設有四種分類模式即依托城鎮職工養老保險、依托農村養老保險主要是“新農保”、依托商業保險制度以及獨立設置失地農民養老保險制度和基本生活制度。宣昱婷(2009)認為在失地農民具體的養老模式選擇上,除就業安置方式外,可以視各地區的土地價值、征地與城市或城鎮的距離遠近、征地農村非農產業的發達程度等情況,單一或者結合使用選擇適用其他幾種養老模式。經濟發達地區可以直接將農民納入城保,經濟條件尚不具備的地區可以建立專門的養老保險制度,今后逐步與城保模式接軌。

(三)關于純農民和民營企業職工的養老保障分類構建

“純農民”的養老保障是我國農村社會養老保障的核心部分。所謂純農民,通常是指留在農村單純從事農業生產經營的勞動者,也稱“耕地農民”。對于純農民養老保障如何構建,學者鄧大松、李琳(2008)指出隨著中國城鎮化、工業化進程的推進,農村戶籍人口的勞動力結構發生了變化,不同農民群體出現不同的養老保障需求。針對農民群體分化的特點,以占農村戶籍人口大多數的耕地農民社會養老保險為切入點,在界定耕地農民范圍的基礎上分析了耕地農民的社會養老保險現狀及發展障礙,提出適合耕地農民的社會養老保險制度構建思路;耕地農民社會養老保險制度構建要考慮農村養老社會保險制度特殊性;耕地農民社會養老保險制度構建要考慮保費標準的合理性;耕地農民社會養老保險制度構建要考慮繳納保費的靈活性;耕地農民社會養老保險制度構建要考慮保險層次的多樣性;耕地農民社會養老保險制度構建要考慮養老保險制度的銜接性。周青(2008)也提出純農民是農村養老保險制度建設的迫切需求者之一,目前中國“純農民”養老保險制度在構建過程中還存在著許多問題,純農民,作為中國社會的弱勢群體,需要國家、地方政府、經濟實體等都應在一定程度上承擔起自己的責任。

對如何設計民營企業職工養老保障,楊北偉(2003)認為一種有效的社會資源配置制度,是經過實踐中利益主體間的多次博弈逐步形成的。因此,構建鄉鎮企業從業人員社會養老保險制度,不能無視社會經濟實際狀況。堅持從實際出發、分類指導、梯次推進的原則。張國平(2006)認為加快鄉鎮企業養老保險制度發展的根本出路在于改變目前企業內部動力不足的現狀,增強企業的內在動力,建立起鄉鎮企業養老保險制度發展的內生機制。公維才(2006)認為,鄉鎮企業職工的一大特點就是流動性強,因此應允許鄉鎮企業的養老保險不僅在鄉鎮企業之間流動,而且也可在國有企業流動,形成全方位流動的格局,建立鄉鎮企業職工的返村調整機制,分類構建適應其自身流動特點的養老保險制度。

四、總結

由于農村社會養老保障是擺在政府和學術界面前的一個新的復雜的課題,目前學術界對農村社會養老保障問題的研究,為我國農村養老保障事業迅速的發展提供了重要理論基礎,學者們圍繞農村人口分類養老保障的構建這一主題進行了廣泛而富有成效的討論,不斷拓展農村養老保障的廣度和深度。但養老保障體系是一個完整的系統,首先我們從現有的文獻看出,學者們重視分類構建農村養老保障制度,短暫是適應我國農村養老保障制度大戰要求,但我們設計出來的制度不能“頭痛醫頭,腳痛醫腳”式的,應該從系統的角度來考慮問題,應該從我國農村居民特點的整體出發,設計出來一個適合居民特點需求的可持續性農村養老保障體系。其次,從現有的文獻可以看出,對于我國農村養老保障研究,很多學者是從定性方面去研究,缺乏定量研究,農村養老保障體系如何建立?建立一個什么樣水平的養老保障體系?我們需要學者做出具體的實證分析,設計可行性的方案,另外農村養老保障體系是一個系統工程,需要從人口出生率、死亡率、農村經濟發展水平等方面進行綜合研究,而以往的研究中也缺乏將這些因素綜合起來考慮的模型分析。再次,從消除中國社會二元結構、最終建立城鄉一體化的社會養老保障制度和體系著眼,中國農村養老保障制度和體系的建議必須本著針對現在、面向未來、降低制度建設成本、提高其效率和效益的思路,將失地農民、農民工、鄉鎮企業職工和純農民的保障問題統一于同一系統和框架之下予以思考,應充分考慮到農村養老保障與城鎮養老保險的對接、整合等問題,而目前學者從分類構建角度的分析,不利于農村養老保障與城鎮養老保障整合。最后,作者認為就業是社會財富的源泉,是社會保障存在的基礎,是對勞動者生活水平、自我發展、自我價值實現和服務社會的根本保障,就業不僅可以緩解農民面臨失業壓力,更可以增強農村養老保障的物質力量,而學者在分類養老保障構建是把沒把就業這一關鍵因素考慮進去,因此,農村居民充分就業是實現我國農村養老保障體系的建立和可持續發展重要途徑之一。

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安徽工業大學2009校青年基金資助項目(編號:QZ200927)。

楊哲(1981-),男,碩士,安徽工業大學文法學院助教,主要從事就業與社會保障研究;張瑜(1982-),女,安徽大學管理學院2008級碩士研究生,主要從事信息資源開發與利用研究。