歐盟發展合作政策政治化方向演進及其原因探析

趙 凱

(瓊州學院人文社科學院,海南三亞572022)

歐盟發展合作政策政治化方向演進及其原因探析

趙 凱

(瓊州學院人文社科學院,海南三亞572022)

歐盟發展合作政策是歐盟對外關系的重要方面,是歐盟對外政策的主要政策工具,該政策呈現出從以促進經濟發展為主要目標向以實現政治化為主的全方位合作演進的特點。歐盟發展合作政策的特點主要是是基于歐洲一體化的深入、歐洲民主化浪潮的引導、歐洲經濟的發展以及歐盟層面超國家因素的增加這些原因。隨著歐洲一體化的不斷深入,歐盟發展合作政策將越來越具有政治功能。

歐盟;發展合作;政治化;多重目標

發展合作是指“一個國家、國家集團或國際組織對發展中國家給予的經濟、資金、技術等方面的援助。”[1](P18)“其核心內容是發達國家、發達國家集團或國際組織向發展中國家提供的官方或非官方的援助”。[2](P29)它伴隨著歐洲一體化的不斷深入和外部形勢的發展而發布或者與第三國簽定的主要表現為多種決議、條例、規章、條約,他們形成了對發展中國家(主要是非加太地區國家①非加太地區國家指非洲、加勒比海和太平洋地區的發展中國家,非加太也稱“ACP”。)進行援助或與之合作的一系列框架安排。

一、以政治化為主要目標的演進特點

歐盟(歐共體)與非加太地區國家的發展合作政策持續了半個多世紀,該政策呈現出人人以促進經濟發展為主要目標向以實現政治化為主的全方位合作的方向演進的特點。

在“聯系國制度”時期,歐洲經濟共同體和新獨立的民族國家都希望獲得經濟上的高速發展。共同體發展合作政策通過建立“取消關稅和配額”、設立“歐洲海外國家和領地開發基金”、提供貸款等方式來促進該地區經濟的發展,該地區經濟的發展狀況是該政策早期的主要目標。隨著歐洲經濟的復興和歐洲一體化的加深,非加太地區國家政治民主、法治、尊重人權等方面的發展也成為該政策的重要目標。《洛美協定》Ⅲ首次增加了關于人權的內容。《洛美協定》Ⅳ把尊重人權、民主原則和法治確定為協定的基本組成部分,并指出良好的治理是合作實施的特別目標。《洛美協定》Ⅳ還首次把“政治對話”載入協定,并把它看為是雙方實現合作的基本手段。此外,為了保障“政治對話”的實現,金融資源可用于該地區提高人權,以及旨在促進民主化、增強法制和良好治理的各種措施。在《科托努協定》中,該政策把人權、民主和法治確定為雙方合作的基本要素(essential elements),把“良好治理”列為基礎要素(fundamental element)。共同體還要協助非加太地區國家建立“公民社會”。該協定在促進非加太地區國家經濟、社會發展的同時越來越關注該歐盟發展合作政策的政治功能。

對共同體來說,雖然通過幫助非加太地區國家發展經濟以減少貧困是發展合作政策的主要目標,但促進非加太國家政治民主、法治、尊重人權等方面的發展也成為該政策的重要目標。2000年簽訂的《科托努協定》規定將尊重人權、民主原則和法治列為合作的必要條件外,還把“良好治理”作為合作的基本原則。②在該協定中治理可分為政治和經濟兩個向度。其政治向度包括:政治制度、政府結構、一般法律規定、選舉制度、國家與公民社會的關系等。治理的政治向度與民主、人權的關系最為直接、密切。與此相應,雙邊之間關系的制度構架也有所變化,特別是持續的政治對話使得在該領域的制度安排增強。在貿易方面,由原來的對非加太國家單方面優惠貿易條件向互惠的自由貿易轉變,這使得歐洲產品在非加太地區獲得更好的待遇,與美國、日本和來自其它地區的產品的競爭中處于更有利的地位。

基于此,建立一個合適的政治和體制環境成為歐盟與該地區國家繼續開展合作的前提,貿易援助措施在一定程度上服從于政治條件。①2007年歐盟在與斐濟就《科托努協定》第96款(基本要素:磋商機制和適用措施)展開磋商過程中,歐盟就單方面認為斐濟2006年12月5日的軍事政變違背了雙方間合作的基本要素。磋商的結果是斐濟政府要承擔許多政治義務,恢復民主和法制,否則歐盟則威脅撤銷對斐濟超過1億歐元的發展援助。雙方走向了以政治化為主的全方位的合作,歐盟發展合作政策被寄予了更多的政治功能,成為歐盟對外政策政治輸出的主要政策工具。

二、歐盟發展合作政策政治化為主要目標的方向演進原因分析

歐盟發展合作政策從以促進經濟發展為主要目標向以實現政治化為主的全方位合作的轉變原因表現在四個方面:

第一,共同體從經濟共同體向經濟政治聯合體的轉變是歐盟發展合作政策走向以實現政治化為主要目標的直接原因。《建立歐洲共同體條約》指出,共同體的任務是:“在整個共同體內促進經濟活動的協調與平衡發展、注重環境保護的持續與非膨脹性的增長、經濟成效的高度聚合、高水準的就業與社會保護、生活水平與生活質量的不斷提高、以及成員國間經濟與社會的聚合與團結”。[3](P67)其謀求的是建立共同市場的經濟和貨幣聯盟。《歐洲經濟貨幣聯盟和政治聯盟條約》則標志著歐共體已從一個以經濟和貿易為主的集團,開始朝涉及外交和安全、司法與內務的經濟政治集團方向發展。《歐洲聯盟條約》確定的共同外交和安全政策與內政領域的合作,構成了歐盟的第二和第三根支柱,這標志著歐洲一體化越出了經濟領域開始向政治、社會和內政領域擴展。歐盟不僅僅要求展開經濟上的全面合作,還要求展開政治上的全方位的合作。歐盟發展合作政策作為歐盟對外關系的主要政策工具常把常把民主、人權,良好治理,和平地區穩定與安全等作為了雙方發展合作的要素之一。《洛美協定》Ⅳ不僅把“人權”正式納入協定正文,還把雙方之間的“政治對話”看作是實現合作的基本手段,并對政治領域的合作做出了給予資金支持的安排。2000年簽訂的《科托努協定》進一步深化了這方面的要求和機制安排。可以看到,從經濟共同體向國際政治經濟聯合體的轉變決定著該政策必然越來越具備政治功能。

第二,受冷戰后期民主化浪潮的影響,共同體新成員國的不斷加入不僅加深了共同體對人權、民主等價值的追求,還促使共同體在發展合作政策領域加強了政治方面的合作。加入共同體不僅使得共同體及其成員國承認了申請國的民主體制,還有助于鞏固那些剛建立的民主體制。1974年希臘政府向共同體提交申請就是既希望通過加入共同體促進本國經濟發展,又企圖“為希臘羽毛初豐的民主制度提供最好的保障”。[4](P100)因此,加入歐共體可以帶來經濟上的發展和對民主確立的承認兩個好處。這給共同體對外政策中對民主制度的追求添加了談判籌碼,開始了共同體對外政策上對民主、人權等價值的追求。這一要求在共同體的官方文件中得到了更大的體現。1993制定的“哥本哈根標準”第一條就是要維持穩定的民主機構、法治和人權,歐盟委托歐盟委員會每年對“聯系國”的民主狀況進行考核評估,以確定他們是否在朝這個方向努力。2000年簽訂的《尼斯條約》要求歐盟在與第三方的國家進行經濟、財政和技術合作時,還要考慮到“民主的發展和鞏固、法治、尊重人權和基本自由的目標”。[5](P18)至此,民主化給共同體在擴大的過程中帶來了兩方面的影響:一方面,民主、法治、尊重人權、發展市場經濟等因素成了作為申請國能否加入歐盟的首要條件;另一方面,這些民主國家的加入進一步強化了歐盟在這方面的發展,同時弱化了早期“聯系國制度時期”殖民主義的歷史因素對發展合作政策的影響。人權和民主等價值既是歐盟發展合作政策的一項重要政策目標,也是雙方合作的基本條件。《洛美協定》Ⅳ,雙方首次將民主和人權問題與歐盟援助掛起鉤來,還提出了“民主干預”的內容。在《科托努協定》的簽訂中,雙方就人權、貿易優惠制等方面進行了激烈的談判,最終將“尊重人權、自由和民主,法治和良好的治理”[6](P15)確定為執行該協定的基本要素。

第三,共同體及其成員國經濟增長緩慢是另一原因。自20世紀90年代以來,歐洲經濟增長放慢,失業率居高不下,據統計:“1992年,歐盟的失業率為9.8%,到1993年則攀升至11%,1994年歐盟失業率達到歷史以來的最高(11.3%)。”[7](P67)共同體成員國政府由于財政赤字嚴重等經濟原因,傾向于削減對非加太地區國家的發展合作政策方面的財政支持,增加在非經濟因素方面的合作;其次,隨著《洛美協定》框架下成員國逐漸增多,從《洛美協定》Ⅳ的77個成員國到《科托努協定》的105個,幾乎囊括了非加太地區所有的國家。然而,歐盟對非加太地區國家的預算額并未得到明顯的增加。②從表1可以看出,非加太地區國家預算所占歐盟年度總預算的比例保持在1%。從表一可以看到,2003年到2007年,歐盟對非加太地區國家的預算額從約723百萬EUR上升到約1,278百萬EUR,而2004年后并未有明顯的增加。ACP國家的急劇增加引發了歐盟在有限的財政支持下的發展合作政策對象選擇問題。非加太地區國家在與歐盟開展發展合作的過程中必然面臨競爭。南非的加入使得歐盟決定以南非的民主、法治作為該政策在該地區執行的榜樣,同時也就為非加太地區國家爭取同歐盟開展合作起著積極的示范效應;第三,就該政策實施效果來看,歐盟對非加太地區的支持并沒有帶來該地區經濟的振興。從《洛美協定》Ⅰ至《科托努協定》前,大約有300億埃居在4個《洛美協定》框架下給予了非加太地區國家,但是這些國家發展卻仍然緩慢。①非洲國家“在1965—1973年的年平均國民生產總值增長率是2.9%,1973—1980年為0.1%,1980—1992年為0.8%;非洲在1980—1995年間,在世界貿易總額中的份額,從5%下降為2.2%。”參見:胡榮花主編,歐洲未來:挑戰與前景[M],北京,中國社會科學出版社2005:513。這使得歐盟內部和成員國不得不對以往的政策進行反思。《洛美協定》Ⅳ和《科托努協定》就是共同體對該政策反思的結果。在這些文件中,歐盟強調降低貧困的目標,提出雙方合作的條件,特別是合作的政治條件,把歐盟一貫堅持的政治因素納入到該政策的基本目標當中。

表1 歐盟年度總預算以及對ACP預算額所占比例列表(2003—2008)單位:EUR

根據《General Reporton the Activitiesof the European Union 2004,2005,2006,2007,2008》整理而成。

第四,歐盟層面的政黨組織與歐洲議員的超國家性使得它們更致力于促進歐洲的政治一體化進程。歐盟層面的政黨組織不是根據歐共體條約的任何條款建立起來的,而是各黨團在歐盟層面謀求共同利益的過程中自然形成的。它們所持的政治態度與在歐洲議會中所占的席位非常重要,在歐盟的決策中起著重要的作用。隨著歐洲議會權力的擴大,歐洲議會黨團組織的重要性越來越凸顯。較之成員國國內政黨,歐洲議會黨團具有超越性。歐洲議會黨團的“超越性”使得他們更愿意在共同體的“宏大政策”和政策方向方面施加影響。另一方面,歐洲議員的獨立性也使得歐洲議員們更愿意關注歐洲的政治一體化進程。歐洲議員的獨立性主要是由它的普選產生以及歐洲議會本身所具有的獨立性決定的。1979年6月起,歐洲議員由共同體成員國普選產生,這使得歐洲議員不受國內政治的影響,他們是歐盟層面的議員。歐洲議員的獨立性還來源于歐洲議會本身所具有的獨立性。與成員國議會相比,歐洲議會具有更大的獨立性。在多數議會體系中,議會制衡政府的能力受到政府解散議會的權力的制約。但是在歐盟層面,雙方之間則沒有這種制約關系。歐洲議會的議員可以自由地批評、指責歐盟委員會,不用擔心任何對自己不利的后果。歐洲議員的這種獨立性使得他們更加關注歐盟從經濟共同體轉向經濟政治共同體后歐盟在政治一體化方面的缺失。

三、結語

歐盟發展合作政策演進所呈現出來的這一特點不僅表明歐盟對外政策逐漸走向政治一體化,也見證了歐盟從經濟共同體走向國際政治經濟聯合體的成功。對于歐盟,不斷加深歐洲政治一體化進程是自身得以繼續發揮歐盟層面作用的關鍵因素,這使得歐盟的對外政策越來越具有政治化的功能,與此伴隨的將是歐盟發展合作政策領域多重目標的實現,一個顯著的表現就是歐盟加大了與符合歐盟標準的南非的合作。南非成為了歐盟發展合作政策成功的典范,歐盟則試圖以南非為模范來為該政策在該地區的發展提供動力支持。歐盟發展合作政策將繼續以實現政治化為主的多重目標的方向發展。

[1]劉麗云.歐盟對外發展援助政策的變化及其原因[J].國際觀察,2003,(5).

[2]周弘.對外援助與國際關系[M].北京:中國社會科學出版社,2002.

[3]歐洲共同體條約集[Z].戴炳然,譯.上海:復旦大學出版社,1993.

[4〔美〕亨廷頓.第三波—20世紀后期民主化浪潮[M].上海:上海三聯書店,1998.

[5]THE TREATYOF NICE.

[6]Partnership Agreement Between the Members of ACP and EU and its Member States(ACP/CE/en).

[7]騰藤,谷源祥.世界經濟黃皮書《1995年—1996年世界經濟形勢分析與預測》[M].北京:中國社會科學出版社,1996.

趙凱(1983-),男,法學碩士,瓊州學院人文社科學院助教,主要從事比較政治學與政治學理論研究。