公益征收補償理論問題探析

鐘頭朱

(湖南文理學院,湖南常德415000)

公益征收補償理論問題探析

鐘頭朱

(湖南文理學院,湖南常德415000)

公益征收補償理論關系著公益征收補償制度的構建。我國公益征收補償的理論基礎是財產權保障和特別犧牲理論,補償原則是公平補償,并應通過行政裁決、行政復議和司法救濟等機制解決補償糾紛。

公益征收;補償;補償原則;救濟

公益征收是一國的基本法律制度,是聯結財產權憲法保障與補償的中間環節。一般來說,公益征收是指國家為了公共利益的需要,依照憲法和法律規定的條件,強制取得所有權人的財產并且給予公平補償的行為[1]。鑒于公益征收是國家強制取得公民和法人財產權的行為,為防止政府濫用征收權損害個人權利,各國從以下三個方面對政府的征收行為進行規制:一是征收必須基于公共利益的需要;二是征收必須依照法律規定的程序進行;三是征收必須給予被征收人以公平的補償。在這三者中,公共利益的需要是征收的前提,正當程序是關鍵,公平補償是核心。鑒于公平補償在公益征收中的特殊地位,本文擬對其進行探討。

一、公益征收補償的理論基礎

公益征收補償的理論基礎是各國公益征收補償制度建立的前提,其回答的是為何要對被征收人進行補償。對此問題,各國先后形成了不同的學說,其中居于通說地位的是特別犧牲理論和公共負擔平等理論。筆者認為,公益征收補償的理論基礎是公民財產權保障和特別犧牲理論。

1.公民財產權保障。公民財產權之保障是公益征收補償的法理基礎。歷史告訴我們,只有公民財產權得到保障才有公益征收及其補償的存在。從歷史上看,受西方資產階級啟蒙思想家的影響,在18世紀末的近代憲法中,財產權被理解為個人不可侵犯的人權。1789年的《人權宣言》第2條規定,財產權屬于“人的自然和不可超越的權利”之一。第17條規定:“財產是神圣不可侵犯的權利,除非以合法形式建立的公共需要明確要求,且在公正補償獲得事先支付的前提下,任何財產皆不得受到征用。”然而,隨著社會國家思想的發展,財產權這種神圣不可侵犯的權利受到了限制,其轉而被理解為應受社會性約束的權利。1919年德國魏瑪憲法第15條第3款規定:“財產權伴隨著義務,其行使必須同時有益于公共福利”,正是表達了這種思想的典型范例。二戰后的憲法,幾乎全部基于這種思想來保障財產權。盡管財產權具有社會義務性,其受到一定的限制,但并不意味著財產權不受保障。根據林來梵先生的研究,現代憲法對財產權的保障,就其規范的內容來說蘊涵了三重結構,即不可侵犯條款(或保障條款)、制約條款(或限制條款)和征收補償條款(或損失補償條款)。這三層結構可作如下圖解:

第一層:不可侵犯條款——保障——肯定——正題

第二層:制約條款——限制——否定——反題

第三層:補償條款——保障——否定之否定——合題

在上述的結構中,第一層的不可侵犯條款規定了現代財產權保障制度的一般前提,第二層的制約條款旨在對財產權的保障加諸一種適當的限定,而第三層補償條款又進而對財產權的制約進行制衡,從而既維護了不可侵犯條款所確立的前提規范,又為制約條款在整個規范內部提供了恰到好處的緩沖機制。這三層結構逐層展開、環環相扣、相輔相成,形成一個深具內在張力、然而又是相對嚴密、相對自足的復合結構[2]。由此可見,公益征收補償是財產權保障的必然要求和應有之義。

2.特別犧牲理論。財產權的保障只是公益征收補償的理論基礎之一,其必須結合特別犧牲理論才能完整充分地闡明公益征收補償的理論基礎。特別犧牲理論源于德國,由著名學者奧托·邁耶提出。其認為,任何財產權的行使都要受到一定內在的、社會的限制,當財產的征收或限制超出這個內在限制時,即產生補償問題。也就是說,對行使所有權的內在社會限制是所有公民都平等承受的一定負擔,不需要賠償。然而,當這種負擔落到某個個別公民頭上,它就變成了一種特殊的犧牲,就必須進行補償[3]。公益征收是對公民財產權的剝奪,對被征收人來說,正是一種特別犧牲,因此必須予以補償。按照德國聯邦法院的理論,“征收是違反憲法保障之平等權,而只使少數人之財產權遭到侵害,因而,此針對少數個人為了公共利益而犧牲時,基于‘負擔均分’原則,補償的必要性隨而確立”[4]428。至于是否能稱為特別犧牲,則應綜合考慮以下兩個要件:一是形式要件:侵害行為的對象是廣泛的一般人還是特定的個人或集團;二是實質要件:侵害行為是在財產權內在的社會性制約所應忍受的限度之內,還是超出了該限度,達到了幾乎侵害財產權之本質內容的強度[5]。

總之,沒有財產權的保障這個前提就根本談不上補償問題,然而,雖有財產權的保障,但如不是公益征收,即未達到特別犧牲之程度,也無從談補償問題。因此,公民財產權的保障和特別犧牲理論兩者的有機結合才是公益征收補償的理論基礎。

二、公益征收補償原則

公益征收補償原則是公益征收中一個非常重要的原則,世界各國均在憲法中對公益征收補償的原則作出了規定,以限制國家公益征收權的濫用和保障公民財產權。我國憲法在修正案中只規定了“給予補償”,并未規定補償原則,這導致相關法律規定的補償標準不統一,糾紛不斷。我國公益征收補償應采取什么原則,首先有必要考察國外有關國家公益征收補償原則。

(一)有關國家公益征收補償原則之考察

1.美國的公正補償原則。美國憲法第5修正案規定“不予公正補償,私人財產不得被征為公用”,據此可知,其公益征收的補償標準為“公正補償”。到底何謂“公正補償”,美國最高法院一貫的立場是,衡量“公正補償”的標準是財產原所有者承擔的損失,而不是新所有者獲得的利益。衡量損失的標準是財產被征收時的公平市場價值,政府無須為財產被征收后的升值進行補償[6]。因此,公正補償就是以市價作為補償之標準。所謂市價是指在征收當時,被征物在當地的自由市場上,可以購得之價錢。也就是,一個“不一定非賣不可的賣主,賣給一個不一定非買不可之買主”,所可協議的價錢[4]450。

2.法國的公正補償原則。法國公益征收公正補償原則,是由《人權宣言》和《民法典》明確宣告的,其要求被征收不動產的所有者及其他權利人的全部損失都能得到補償,同時也不能超過他們的損失得到更多的補償。因此,補償金額必須包括由于公益征收產生的全部直接的、物質的和確定的損失在內。直接損失是指與公益征收有直接因果關系的損失;物質的損失是指喪失財產的利益而言,不包括精神上和感情上的損失在內;確定的損失是指已發生或將來一定發生的損失而言,不包括將來可能發生的不確定的損失在內[7]392-393。

3.德國的公平補償原則。德國公益征收補償原則經歷了19世紀的全額補償原則、魏瑪憲法適當補償原則到基本法公平補償原則的演變。德國基本法第14條規定,公益征收“補償應通過建立公共利益和那些受到影響的利益之間的公正平衡來確定”,即將公共利益與當事人利益視為同等級之價值來考量,既不偏頗當事人之利益,也不私好公眾而犧牲私人利益[4]497。

4.日本的正當補償原則。日本憲法第29條規定“私有財產在正當補償下可為公共目的之使用”,其公益征收補償原則為正當補償原則。對于正當補償原則這一抽象概念,在日本向來存在“完全補償說”和“適當補償說”這兩種學說。完全補償說認為,對成為征收對象的財產的客觀價值,應按其全額予以補償。適當補償說認為,對財產權限制,只需綜合斟酌措施的目的及其必要程度等因素,并參照當時社會的一般觀念,給予公正和恰當的合理金額,便足以視為正當補償。在日本,適當補償說在二戰后才廣為學者所倡導,并確立了通說的地位,司法實踐也基本采取該立場。但必須注意的是,適當補償方式,一般只適用于實行社會公共政策的情形。而對特定財產權的制約,如果要求一般的財產人作出特別的犧牲,則必須實行完全補償,如《土地使用法》第77條、88條規定了完全補償原則。

(二)我國的選擇

考察以上四國公益征收補償原則,基本上采取公平補償原則。我國公益征收應采用公平補償原則,其理由是:(1)公平補償原則是當今世界大多數國家征收所采用的原則,具有其合理性。(2)公平補償原則符合征收補償的本來目的。征收是基于公共利益的需要而強制取得受憲法保障的私人財產權,沒有補償就不得征收,因此至少應給予公平補償,方符合財產權憲法保障的要求。同時征收的公益目的決定了不能采取完全補償,否則無異于市場交易,這將導致征收成本過高,妨礙公共利益的實現。(3)公平補償原則符合我國經濟社會發展水平。由于我國還處于社會主義初級階段,國家的經濟實力有限,采取完全補償的做法顯然是非我國財力所能負擔的,實施較為困難。而公平補償原則符合我國經濟社會發展的水平,同時又具有靈活性、適應性的特點,能夠切實保障被征地農民的合法權益。

三、公益征收補償糾紛的救濟機制

(一)國外公益征收補償糾紛救濟機制之考察

在美國,如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議,通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益,政府方可以預先向法庭支付一筆適當數額的補償金作為定金,并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產。除非財產所有人可以舉證說明該定金的數額過低,法庭將維持定金的數額不變;法庭要求雙方分別聘請的獨立資產評估師提出評估報告并在法庭當庭交換;雙方最后一次進行補償價金的平等協商,為和解爭取最后的努力;如果雙方不能達成一致,將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數額[8]。

在德國,根據其基本法第14條的規定,“有關補償金額爭議的法律救濟應當向普通法院提起”。德國行政法院法第42條規定,因為公益作出犧牲而生的請求權由普通法院管轄。在日本,公益征收補償首先由雙方協商解決,如協商補償,由征收委員會裁決,對征收委員會損失補償的裁決不服的,可于3個月內以另一方當事人作為被告提起行政訴訟中的當事人訴訟。在法國,公益征收補償首先由征收單位和補償權利人協商,不能取得一致意見時,征收單位可以在任何階段,請求設立于普通法院內部的公用征收法庭裁判補償金額,而補償權利人可以在公用征收裁判后請求法庭裁判補償金額。當事人不服公用征收法官確定補償金的裁決,可在收到判決書后15日內提出上訴,由上訴法院公用征收庭受理,不服上訴法院關于補償金的判決,可在收到判決書后2個月內,就法律問題向最高法院提起復核訴訟。

(二)我國公益征收補償糾紛救濟機制之現狀

我國的《土地管理法實施條例》和《城市房屋拆遷管理條例》對征收補償的救濟機制分別作出了規定,《土地管理法實施條例》第25條規定:“……對補償標準有爭議的,由縣級以上人民政府協調;協調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”《城市房屋拆遷管理條理》第16條規定:“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的,經當事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的,由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。”“當事人對裁決不服的,可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。”前者規定征收補償方案由政府單方決定,是一個單方行政行為,當發生爭議時僅規定了行政復議的途徑,對當事人是否可以提起行政訴訟未作規定。后者規定補償協議應由拆遷人和被拆遷人在平等協商的基礎上訂立,當雙方無法達成協議時,根據2003年建設部的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》和2005年《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》規定,當事人只能申請行政裁決,對行政裁決不服的,可提起行政復議和行政訴訟。相比之下,《城市房屋拆遷管理條例》規定的救濟制度更為完整,更有利于保護被征收人的權利。

(三)我國公益征收補償糾紛救濟機制之構建

如何有效地完善與重構科學合理的救濟機制,使其能夠實現對公益征收過程中的權利救濟,是應對與解決公益征收補償糾紛的最終保障。

1.行政裁決。由于公益征收補償糾紛在性質上屬于民事權益糾紛,當雙方當事人就補償數額產生糾紛后,權益受損方可依法要求有關行政機關進行裁決,確認補償金額,使其受到的損失得到公正補償。

2.行政復議。行政復議作為公益征收補償救濟的重要途徑,有其不可取代的優點。首先,公益征收補償案件,特別是土地征收和城市房屋征收補償的案件,專業性很強,涉及主體廣,由專業性強、掌握完全信息的行政機關處理,能較快查清事實,正確適用法律,作出公正決定。其次,行政復議能使錯誤的行政裁決得到及時糾正,所作出的決定有效得以執行,實現上下級之間的監管。再次,行政復議可糾正違法或不當的行政裁決,對錯誤的糾正具有徹底性。

3.司法救濟。相對于行政復議,司法救濟具有前者無法取代的客觀性、公正性、中立性和正當性。最高人民法院1991年發布的《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》中規定:“公民、法人或者其他社會組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的,可以依法提出行政訴訟。”但是這個司法解釋在1999年被廢止后,征收補償爭議是否可接受司法審查缺乏法律的明確規定。令人欣慰的是,《城市房屋拆遷管理條例》規定了當事人不服行政裁決的,可以向法院起訴。因此筆者認為,我國應借鑒國外先進經驗,增加法院這個獨立的第三者對征收補償糾紛進行最終的司法審查,明確把這種糾紛作為行政訴訟案件受理。

[1]鐘頭朱.論征收法律制度中公共利益的規范[J].云南行政學院學報,2008,(4):138-141.

[2]林來梵.從憲法規范到規范憲法[M].北京:法律出版社,2001:206-207.

[3]周漢華,何峻.外國國家賠償制度比較[M].北京:警官教育出版社,1992:189.

[4]陳新民.德國公法學基礎理論[M].濟南:山東人民出版社,2001.

[5][日]蘆部信喜.憲法(第三版)[M].林來梵,等,譯.北京:北京大學出版社,2006:207.

[6]劉向民.中美征收制度重要問題之比較[J].中國法學,2007,(6):33-48.

[7]王名揚.法國行政法[M].北京:中國政法大學出版社,1988:203.

[8]周大偉.美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判例[J]1北京規劃建設,2004,(1):174-177.

On Theoretical Problem of Compensation about Acquisition for PubliCInterest

ZHONG Tou-zhu

The compensatory theory of the acquisition for publiCinterest involves the construction of the compensatory system on the acquisition for publiCinterest.Our country’s theoretical basis of compensation should be the guarantee of property right and the theory of special loss,the compensatory principle should be just compensation,and should settle the compensatory dispute by the mechanisms such as administrative adjudicate,administrative review and judicial remedy.

acquisition for publiCinterest;compensation;compensatory principle;remedy

DF3

A

1008-7966(2010)03-0034-03

2009-11-12

本文為作者主持的湖南省教育廳科研項目“公益征收研究”成果(08C597)

鐘頭朱(1970-),男,湖南郴洲人,講師,碩士,從事憲法與行政法學研究。

[責任編輯:杜 娟]