澳門檢察院建制的啟示

樂 鋒

(中國政法大學,北京 100088)

澳門檢察院建制的啟示

樂 鋒

(中國政法大學,北京 100088)

澳門特別行政區的檢察制度在回歸后已有很大改變,它一方面對葡國法律制度有所承襲,另一方面又作出了自己獨特的改革,呈現出與內地截然不同的特色,其特殊的“一院建制,三級派任”制度又對內地有著極為現實的啟示。

澳門;檢察院建制;一院建制;三級派任

一、澳門檢察院的結構

澳門檢察機關在回歸之前的名稱是“檢察官公署”,組織上隸屬于葡萄牙檢察官公署,只是作為一個派出機構的形式而存在于澳門,從人員到職務都與葡國一致,并且檢察官公署具有行政屬性,附設于法院內。澳門完整意義上的檢察院是隨著 1991年《澳門司法組織綱要法》的頒布而正式建立起來的,這時澳門檢察院“在一定程度上仍被視為葡萄牙檢察官公署在澳門的延伸”[1],最高長官為“共和國助理總檢察長”。由此可以看出,檢察機關還沒有完全獨立的法律地位,表現出一定的附屬性。隨著1999年澳門回歸祖國,在《澳門特別行政區基本法》和《澳門特別行政區司法組織綱要法》的框架下,一個完整、獨立的澳門檢察機關才正式建立起來。

澳門檢察院的結構呈現出與其他國家和地區截然不同的形態,既沒有設置與澳門法院相對應的三級檢察院,也沒有將檢察院附設于法院內部,而是開創出了獨具地方特色的“一院建制,三級派任”體制。

(一)“一院建制,三級派任”

所謂“一院建制”,是指雖然澳門法院分為終審法院、中級法院、第一審法院 (包括初級法院及行政法院),但并不設置與三級法院相對應的三級檢察院,而是只設置一個統一的檢察院,無等級之分。

所謂“三級派任”,是指檢察院雖然只有一個,但與法院工作相對應,分別由三個級別的檢察人員(即檢察長、助理檢察長和檢察官)進駐法院,進行日常工作。具體做法是,在終審法院設置駐終審法院辦事處,由檢察長代表檢察院進行工作,必要時由助理檢察長協助檢察長的工作;在中級法院設置駐中級法院辦事處,由助理檢察長代表檢察院;在第一審法院設置駐初級法院辦事處和駐行政法院辦事處,由檢察官代表檢察院,在案情嚴重復雜或涉及公共利益時,也可由助理檢察長代表檢察院辦理案件。

另外,由于初級法院涉及的案件數量巨大,工作較為復雜,在初級法院除了設置駐院辦事處外,還設有獨立運作的刑事訴訟辦事處,與駐院辦事處形成相互配合的關系。二者的具體分工是:刑事訴訟辦事處負責接收刑事案件材料,領導警察機關的偵查活動,采取扣留、扣押等強制措施,作出提起公訴或歸檔 (不起訴)的決定。駐初級法院辦事處則負責在刑事訴訟中出庭支持公訴,監督法院的審判活動和判決的執行;在民事訴訟中代表政府、公法人、無行為能力人和失蹤人;在勞動糾紛中代表勞工利益出面調停;在未成年人案件中擔任未成年人的監護人。由此可見,刑事訴訟辦事處與駐院辦事處分別掌控不同的訴訟階段,前者主要是對庭審前的事務負責,主要對偵查及是否起訴把關,后者則主要負責出庭及公共代理事務。

(二 )評價

澳門檢察院的“一院建制”適應了澳門地區地域狹小、人口不多的特點,在精簡機構設置的同時也有利于充分利用有限的司法資源應對大量的案件。“三級派任”則是很明顯地帶有葡國派任制的影子,在法院內部設駐院檢察機構的做法也是對葡萄牙檢察制度的一個傳承,同時又明顯偏離了大陸法系的表征。

這種制度的優勢是:一是集權化。一院體制使檢察院擁有獨立完整的建制,權力高度集中化,有利于減少權力的傳遞層級,弱化各層次的自主能力,使檢察長更有效地掌控檢察權,適宜于垂直領導的檢察體制,表現出一定的行政化傾向。這種后果雖然是對澳門檢察院的司法定性的一種偏離,但無疑會使檢察院具備更加快速、高效處理案件的能力,符合檢察權積極主動的天性。二是中立性。一院建制的檢察院對周邊權力的不當干擾有著天然的免疫力,單一的院制使所有檢察人員都直接隸屬于檢察長的統轄,不受“任何干涉”,尤其是不受現實政治權力的影響。因此在行使檢察的時候,能夠以垂直領導作為獨立行使職權的屏障,保持不偏不倚的姿態。三是高效率。“三級派任”的形式使駐法院檢察官能在自己的職權范圍內對案件充分行使權力,是一種“獨立辦案”的形態,不會凡事都要經過檢察長批準,造成事務拖沓,保障了檢察官身份的獨立性,能夠大大縮短辦案時間。四是司法性。檢察院的司法屬性,保證了檢察院與法院的平行關系,能有效防止檢察院“當事人化”,強化了檢察院的法律地位,符合檢察工作“全面、客觀”的要求。

但這種體制也有缺陷。首先,辦事處沖突。如前所述,第一審法院中的刑事訴訟辦事處與駐法院辦事處各自負責刑事訴訟不同的階段,負責偵查事務的刑事訴訟辦事處檢察官與負責起訴工作的駐法院辦事處檢察官之間由于工作標準的不同,難免會導致認識沖突,這樣在檢察院內部就已經形成了一種部門間的沖突,導致了工作上“不必要的重疊”[1]。其次,易導致隨意性。由于檢察官被派駐法院,使得檢察長對各個檢察官的工作不能及時地掌握和實施控制,對一些關鍵問題的把關難免會出現偏差,這也是派駐制度的一個通病。

二、啟示

澳門檢察院“一院建制,三級派任”的特色制度是上承葡國檢察建制的傳統,下啟新澳門檢察院制的一個創造,其蘊含之法律思想是很值得內地借鑒的,具體表現在以下幾個方面。

(一 )獨立性

澳門特區在檢察院的獨立性上下足了功夫,《澳門特別行政區司法組織綱要法》中規定的“不受任何干涉”就是一個明證。內地檢察院在獨立性方面只有《刑事訴訟法》第 5條的規定:“不受行政機關、社會團體和個人的干涉”,但在實效上是大打折扣的,這實際上是以法律的形式公開允許黨、人大等對檢察工作進行干涉。當然,黨的組織領導、人大的宏觀監督對檢察工作的公正開展無疑有著重要的保障作用,但現階段的權力錯位現象發生得比較普遍,黨和人大有意無意地侵蝕著檢察權的空間,造成檢察工作獨立性不夠,易受外界影響的形象也日漸“深入民心”,長此以往,這必將形成遏制檢察權良性發展的桎梏。相較之下,澳門法律為檢察機關建立的保護網將任何干涉都排除在外,使法律上沒有可鉆的漏洞,為整個制度奠定了良好的基礎。

(二 )司法權屬性

澳門將檢察院定位為司法機關,是在強調檢察權的獨立性及其與法院享有的平等地位,這與檢察權的性質應是契合的。在檢察權產生之初,就肩負著其歷史使命:“一是改革封建糾問式訴訟,防止法官專權擅斷;二是控制警察濫用權力,防止警察國家的夢魘重現。”[2](P116-117)按此理論,檢察權天生即具有分割法官權力與控制警察權力的任務,這是有充分的理由的。一方面,法官的權力亦即審判權向來都被各國公認為司法權,從其中分割出去的部分權力自然也就應該是司法屬性;另一方面,警察的權力屬行政權無疑,現代法治國家對行政權的監督無外乎由立法權和司法權來承擔,顯然,檢察權絕對不應有立法的屬性,作為行政權力制約因素另一方面的權力就只能是司法權了。可見,將檢察權定義為司法權還是有其相適應的理由的。

相較之下,由于深受前蘇聯檢察制度的影響,我國《憲法》和《人民檢察院組織法》對檢察院的定位是“法律監督機關”,而又未對“法律監督”這個詞有更為深入的解釋。實務界習慣性地將檢察院與法官共同歸為司法機關,而理論界對我國檢察院性質的爭論已是多不勝數,如司法權、行政權、法律監督權等,甚至還有類似“司法性法律監督機關”[3]之類的綜合版本。這些論述各有其理論支撐,這里并不打算對各種觀點進行評價,只是想借以說明我國法律對檢察院定位不清給實踐帶來的困惑。道理很簡單,與其將檢察權定位為一個富有創造性的法律監督權,還不如像澳門的做法一樣,將其定義為一個理論已成熟的類型,這樣做至少不會浪費現有的學術資源去對“法律監督”這個前蘇聯過渡性質的檢察權概念進行可能顆粒無收的探討。

(三 )“一院建制 ,三級派任 ”體制

澳門“一院建制,三級派任”的檢察院建構適應了其本土人口少、地域小的實際情況,在節省司法資源的同時又能充分發揮檢察院的作用,是一個比較成功的創造。“這種方式既適應了在三級法院履行檢察職能的工作需要,又符合檢察一體制的統一性要求,同時有利于有效地指揮、統一檢察改革與行動,符合高效與經濟的原則。”[4](P366-367)同樣是司法資源緊缺的內地是不是可以從這種做法中汲取營養呢?已有學者提出我們是否可以在內地省級行政單位內實行此模式,具體來說即“全省設立一個檢察院,省市縣三級派任”[5]。筆者認為這種做法很有實際意義。

首先,目前內地檢察院數量繁多,各院編制雖在不斷擴張,但真正有實際工作能力的卻遠遠不能達到編制的數量,冗員的增加無疑只是白白耗費了有限的司法資源,還造成辦事效率的低下。較高級別行政單位實行檢察院一院建制,可以有效調度司法資源,擇優配置檢察人員。

其次,排除地方干擾。由于內地檢察院實行的是雙重領導體制,既要聽命于上級檢察院,又要受本級權力機關的領導,這種體制很容易使檢察院暴露在地方權力的覬覦之下。辦案經費由地方權力機關掌控檢察院的中立性名存實亡。若檢察院只設置在較高行政級別單位中,則有能力擺脫地方上“土皇帝”的不當干預,避免淪為完全聽憑權力機關調遣的工具。

最后,在高級別行政單位內設立檢察院“有利于樹立和提高檢察機關和檢察官的權威和威信”[5],改變目前檢察院數量繁多、地域分散、權威性不足的狀況,用一個較高級別的檢察院來統一司法標準,以提升檢察院的形象。

[1]何超明.澳門檢察制度概況及展望 [J].學術研究,2000,(6).

[2]林鈺雄.刑事訴訟法 (上)[M].臺北:元照出版有限公司,2004.

[3]張建.內地與澳門檢察制度的比較及互為 [J].檢察實踐,2005,(4).

[4]龍宗智.檢察制度教程[M].北京:法律出版社,2002.

[5]譚世貴,李建波.試論澳門檢察制度對內地的啟示[J].河南省政法管理干部學院學報,2007,(5).

Abstract:The prosecutorial system in the Special Administrative Region ofMacao has been changed a lot since 1999,on one hand,it kept certain elements of the legal system of Portugal,on the other hand it executed peculiar reformation.As a result,it presents distinct characteristics,and the special system of“sole prosecutorial department,three-level appointment”can practically enlighten mainland China.

Key words:Macao;Construction of prosecutorail department;Sole prosecutorial department;Three-level appointment

(責任編輯:宋孝忠)

The Enlightenment of the Construction of ProsecutorialDepartment in Macao

LE Feng
(China University of Political Science and Law,Beijing100088,China)

D926.3

A

1008—4444(2010)04—0126—03

2010-06-03

樂 鋒(1985—),男,江西東鄉人,中國政法大學刑事司法學院 2008級訴訟法學專業碩士研究生。